打开制度之阀

李胜文

慧灵的遭遇

北京慧灵是一家服务智障人士的社区机构。这家机构从2000年就开始了注册之路，1O年来，北京慧灵的创办者孟维娜女士不断地游走在民政部门与北京市残联之间，至今还没有注册成功。

今年4月，北京市发布消息称，将正式认定该市首批10家市级“枢纽型”社会组织，该市社会组织与原有的行政部门将逐步从“主管主办”关系过渡到“行业指导”关系，但这并没有给慧灵带来好运。

北京慧灵的一位管理人员说，北京残联曾经对其多次进行考察，评价一直是“好”，但还是因为某些原因无法得到残联的同意，北京市民政主管部门当然无法同意其注册。

谈及这其中的艰辛，孟维娜只是一声叹息。不仅孟维娜无奈，著名的NGO专家杨团在一次接受采访时也曾经说过：“我当了十几个非营利组织的理事，可是连成立一个组织都做不到。”

根源：NGO与政府的“婆媳之争”

其实，北京慧灵是中国很多NG0机构现实状况的缩影。

处于转型期的中国，政府的“越位”、“错位”表现得非常明显，政府与NGo争夺发展的空间，对NGO严格管制。

中国现行的社团管理体制于1988年确立。这一年，《社会团体登记管理条例》出台。20多年来，《社会团体登记管理条例》所造成的后果是，只有20％的民间组织按照规定在民政部门登记注册，而80％的民间组织则处于非法的状态。

NGO登记的难关除了控制性登记政策外，就是双重管理体制。一个NGO要想登记注册不得不首先有一个监管自己的部门实体，或者形象地说是需要一个“婆家”。只有得到“婆家”的同意，该组织才能到民政部办理申请登记手续。寻找一个“婆家”，对于几乎每个潜在的民间组织来说都不是一件容易的事情。

对于NG0注册难的问题，不少专家和学者都提出了不少建议。而最彻底的莫过于全国政协委员林嘉徕。

林嘉徕来给出的建议是，出台《民间组织法》，取消民间组织的“婆家”。林嘉徕说，这不仅能实现社会朝向更加稳定的结构发展，而且能促进就业。只要有了NGO健康全面的发展，NGO巨大的就业岗位创造能力就会释放出来。

他认为，政府应该放宽政策，各地民政部门不要限制太严，放宽条件，降低门槛，降低注册资金，如果几万块钱就能注册，那么NGO建立就更有可行性。

《2008年民政事业发展报告》显示，登记在册的社会组织为41.4万个，而一些学者在安徽、深圳等地以乡镇为单位进行过小规模的实地调查，结果发现，经过登记的社团组织数量约占社团组织实际数量的1门2至1／20，以这个比例估算，中国的社会组织数量最少有400万个。

目前中国非营利组织在服务业中的增加值和就业人口比重大约都在0.3％，为1 995年世界平均水平的1／30。

林嘉徕说，保守估计这些组织吸纳就业人口的能力，也在2000万人左右。而中国扶贫基金会秘书长王行最的估计则更为乐观，如果NGO发展成熟，根据西方发达国家的经验，非营利组织可创造占社会总量10％的就业岗位，这领域的就业人口将达到3000万至4000万。

林嘉徕在2008年、2009年连续两年在全国两会期间提出制定《民间组织法》提案。对于如此复杂的系统性提案，林嘉徕很乐观，他说自己提案的命中率很高，只要这个提案不通过，他会一直接着提下去。

转变：有限政府之路

“转变政府职能，不该管、不能管的领域政府一定要退出，将这些职能分散给NGO，才是未来政府发展的正确方向。”林嘉徕说，这是解决NGO发展障碍面临的另外一个重要问题。

中国青年政治学院社会工作学院教授孙莹说，政府是公共产品的提供者，但并不意味着政府就定是公共产品的生产者。政府虽然是公共产品的提供者，但是部分公共产品由NG0来生产效率更高。NG0承担了生产部分公共产品的职能，这本应该得到政府的支持，在西方国家NGO获得了政府政策资金等的支持。

根据有关资料显示，美国200多万个NG0遍布全美各地，服务领域涉及文化、教育、治安、卫生、就业等方方面面。而政府的角色是只负责“掌舵”，不再参与“划桨”，政府将具体事务交给了NG0。我国已经进入了一个新的发展时期，一个在更深层次、更大空间和更广领域进行变革的转型期社会。在这样的背景下，要建立“小政府、大社会”的目标模式和发展第三部门，促进社会的稳定、健康发展。

除了要分散政府的职能，在另一个方面，就是政府对于NGO的资金援助。NGO的收入通常有四大来源：政府购买服务、基金会资助、企业赞助、服务收费。国际上通行的是政府购买NGO的服务，国外NGO资金来源的60％是政府提供的，美国政府购买NGO服务的款额是民间捐赠总额的1.5倍。

而在中国，除了具有官办背景的社会组织外，不仅政府购买NGO服务还未推行，而且社会捐款也大部分纳入了政府系统，成了NGO购买政府的服务。

能力：NG0能否承担重任

在制度障碍未解决与政府职能转变不充分的情况下，NGO是否有足够能力承接政府分离出来的职能?

NGO信息咨询中心董事长商玉生说，NGO在决策和活动方面都应是自主的。但实际上在我国，这种自主性往往是非常有限的。

国内很多NGO是从职能部门转变过来的，或者是由政府机构直接建立的，使其在组织、功能和活动方式等方面，都过分依赖政府，具有浓厚的官僚化倾向。这不符合“小政府，大社会”的发展要求，阻碍了NGO发展并导致NGO发展的困境。

以南方某省为例，该省青少年发展基金会就隶属于共青团系统，为团省委管理；省慈善总会隶属民政系统，为省民政厅管理；省红十字会隶属卫生系统，为省卫生厅管理等。该省各地市的慈善总会、红十字会均是此种模式，许多社团是政府的一个行政部门，是“一套班子两块牌子”。

而另一方面，一些草根NGO却走上了与这些具有官办背景NGO相反的另外一个极端。

孙莹说，在资源和政策空间受限制的情况下。一些NG0过于强调独立性，与我国现行行政体系下的管理理念多多少少都会有冲突，难免会碰得头破血流。

其实，NGO在保持自身行事原则的同时，一方面寄希望于转型期的改革，另一方面在中国目前的状况下，NGO不仅要成为政府的帮手、公益事业的补充，更多地将充当有效的社会控制中介，在国家与社会间、国家与个人间、社会转型的稳定和发展间起到良好的缓冲作用。草根NGO要更多地与政府交流，为政府带来实实在在的好处，同时为自身赢得广阔的发展空间。

受金融危机影响，中国原本严峻的就业形势雪上加霜。面对预计超过4000万人的待业大军，众人纷纷拿出美国经验说事：根据西方发达国家的经验，非政府组织可创造占社会总量10％的就业岗位，而目前在中国这个比例还不到1％。NGO能否拯救中国的就业危机?