浅议城市土地收储管理

尹立成

中图分类号：F293.2文献标识码：A文章编号：1673-0992(2009)10-244-01

摘要：土地收购储备制度作为土地经济学的一个学科范畴，是基于经营城市创新理念而产生的一种新型的城市土地利用管理制度。土地收购储备力度能有效改变以往在计划经济条件下与旧的土地管理模式下多头管地与多头供地的格局，变多头管地和多头供地为政府统一管地和统一供地的新模式，走以地建城，以地养城的新的城市经营道路。

关键词：土地；收储；管理

几年来，在规范调控土地市场，优化土地资源配置，实现土地收益的最大化等方面起到了十分重要的作用。但目前在其运作机制中，仍存在着一些不容忽视的问题，亟待需要解决。

一、基层土地收储管理中存在的主要问题

目前，在经济发达地区特别是近年城市规模迅速扩大的中小城市，利用土地收储解决用地难，用地贵的问题，促进了经济社会的发展。但是就土地收储本身操作规程和机制方面，仍然存在不可忽视的问题。主要体现在：一是在土地收购储备的资金运营上，政府实际上只注重了对土地使用权出让后国土收益的回拢，而忽视了对土地收购储备前期的资金投入。许多地方在土地收购储备资金运营上，虽然也规定由县财政拨款或向银行贷款解决，但在实际运作上却是步履艰难，阻力重重。财政部门不予拨款不说，就是想依靠国家和省里面制定的政策依据，向金融机构进行融资，储备机构都没有自己独立的帐户。这样，资金就难以融通，导致在土地收储过程中难以进行有效储备。二是土地收购储备部门之间的协调问题上，难以达成统一的认识。土地收购储备工作涉及面广，常常需要多部门之间密切配合，但从目前情况看主要是与城建规划及司法部门之间的协调对土地收购储备的影响最大。具体是：城市建设规划缺乏前瞻性和稳定性，给土地收购储备无形中增加了风险；已进入土地收购储备程序的土地，因原土地使用权人债权债务等纠纷使司法部门介入处置土地资产，导致土地储备已做的前期工作失去效力，甚至出现法院将土地补偿费代扣、截留等用于偿还企业的债务等现象，造成原土地使用权人到期不按时交付土地，给政府储备土地造成困难。三是在土地收购储备的实际操作中，规避土地收购储备的行为时有发生，致使一些本应纳入收购储备的土地被纷纷转手，国土收益大量流失。如一些工矿企事业单位等，因单位搬迁、解散、撤销、破产、产业结构调整或其它原因调整出的原划拨的国有土地，以出让方式取得土地使用权后，无力继续开发。不具备转让条件的土地，以及应依法收回的荒芜、闲置的国有土地，根据相关规定，本应纳入土地收购储备，但土地使用权人却拒绝收购，在不办理任何土地相关手续的情况下，买卖或者以房屋租赁、联营联建等名义擅自转让土地或改变土地用途等方式进行着私下里的交易，导致国有土地资产大量流失。四是工作人员的素质和管理问题，鉴于政府及土地管理部门对其缺乏严格健全的监督机制，玩忽职守、滥用职权、违法违纪者大有人在。在土地收购储备的实际运作中，片面追求经济效益已成为其主要目的，往往简化土地报批程序，把本应该办理农用地转用或征用等报批手续的土地，却草率地以一纸收购合同就替代了，违规操作现象多有发生。土地储备工作人员行政化管理意识浓，而服务市场的意识差，与土地储备服务于市场、服务于经济的宗旨不协调，存在工作效率低、不及时学习，观念和业务水平跟不上时代发展的步伐等现象，成为制约土地储备工作的一大因素等等。

二、解决土地收储管理问题对策及建议

一是要规范土地收购储备资本金的运营。在土地收购储备的资金运营上，政府、财政及审计部门不仅要及时指导和监督土地收购储备机构，对土地使用权出让后国土收益的及时回收，更要协助土地收购储备机构搞好土地收购储备前期的资金筹措和投放工作。财政部门则更应积极配合好当地土地收购储备机构，充分利用国家及省对土地收购储备机构可向金融系统进行融资的政策依据，主动地与当地信贷部门联系给予资金上的扶持，并在资金的信贷上提供积极的担保帮助。二是要积极拓展并选择合理的土地收购储备方式。土地储备库建成后，凡是政府储备土地必须入库，以统一管理、统一整理、统一供地。重点可以通过土地征用、依法回收、直接货币收购、预约收购等方式进行。对“村改居”后即可采用这种土地储备方式，来解决“城中村”改造的老大难问题。对以出让方式取得国有土地使用权、期限已满未申请续期或申请续期未经批准的土地，闲置土地，被依法没收土地使用权的土地，以出让方式取得土地使用权后无力继续开发而又不具备转让条件的土地，可以收回后入库。对近期急于开发的道路、供水、污水、能源、电力等基础设施用地，以及区位条件好、升值潜力大、市场需求旺盛的地块可使用货币直接收购。对企业搬迁地块、破产企业变现地块、污染搬迁地块、老城区成片改造地块等可实行预约收购。对特殊的公益性用地，且时序要求急、配套要求高、涉及面积大的地块，如道路工程用地，可以采取定向委托某一单位的办法实施收购等等。三是要做好相关部门间的协调问题。城建规划部门要严格执行城市规划法，制定科学、先进、稳定的城市规划，尤其要着力提高地块详细规划的覆盖率，并向社会公示，接受社会监督，彻底改变目前朝令夕改的状况。国家应当制定专门的法规，明确土地资产有别于企业的其他资产，在处置土地资产时，必须征求土地管理部门的审查意见，以防止国有土地资产流失。四是要加大土地执法监察力度。在实际工作中，建议对国有企事业单位建立划拨用地利用档案，并对其划拨用地进行定期不定期的动态巡查监察，以此来防范国有企事业单位借改制或改革之机非法买卖、租赁、抵押或者以土地出资入股、联营联建等方式非法转让国有土地资产。重点要加大对非法改变土地用途行为的监察力度，加强收购储备力度，以有效地制止一些违法行为当事人扰乱土地市场秩序，逃避交纳土地出让金行为的发生。对国有企事业单位划拨用地非法改变土地用途的，无偿收回；加大对非法批地、非法占地行为的执法力度。对非法批准使用土地的直接负责的主管人员和其他直接责任人员依法给予行政处分，构成犯罪的还要依法追究其行事责任，从而达到治根治本的目的。

三、结论

实施土地收购储备及出让的过程中是一个牵涉多方利益，协调各方利益的过程，一定要站对自己的位置，勇于承担起自己的责任，不断完善机制，严格依法执行，不仅要力促当地s经济的快速发展，更要致力于提高自己的服务水平，最大限度地让利于民。

参考文献：

[1]陈言卿.完善我国城市土地储备制度的构想.首都经济贸易大学

[2]肖友和.完善城市土地收储运行机制的思考.福建省土地学会2006年学术年会论文集.2007