论国有企业外部董事制的“利”与“弊”

陶友之

内容摘要对国企外部董事制度的研究，现在是对其“利”、亦即对其必要性研究较多，而对其“弊”、亦即对其可能产生的消极作用研究较少。为了更好地推进外部董事制度的发展，在研究其“利”的时候，也应注意对其可能出现的“弊”进行研究，以防微杜渐，趋利避弊。

关键词内部董事外部董事董事会董事制之利董事制之弊

2004年2月，国务院第38次常务会议，同意国资委提出在中央企业建立和完善国有独资公司董事会试点的意见。此后，国资委选择宝钢、神华集团、中国电子等17家企业作为试点。2005年10月起，这些企业的外部董事陆续到位，董事会按照新的规则开始了新的运作，揭开了国企改革新的一页。2009年5月21日，上海市国资委举行企业集团外部董事聘任仪式，向所属系统的电气集团、上汽集团、百联集团、锦江国际集团、东方国际集团、光明食品集团首批6家试点单位18名外部董事颁发了聘书，标志上海国资企业亦即地方国资企业外部董事制度的进一步发展。那么迄今为止，国企外部董事制度的效用如何?利弊何在呢?

国企外部董事制之“利”

1有利于国企对“内部人控制”的遏制

国企改革，从行政机关的附属物变为独立的法人主体后，一方面政府的干预少了，企业自主决策和自主经营权扩大了，这固然有利于企业发挥积极性和创造性，增强适应市场的竞争力；但另一方面，却出现了有些企业的“内部人控制”现象。在这些企业里，有的是把对所有者应尽的责任缩小再缩小，把个人和小集团的利益扩大再扩大；有的是化公为私，采用各种手法，侵吞国家财富，造成国有资产大量流失，甚至是整个领导班子作案；有的把企业变为“家天下”，企业生产、经营、财务、销售几个要害部门全由一家人控制……有关部门曾想通过深化改革，解决“内部人控制”问题。建立现代企业制度，健全公司治理结构，即是其中一大措施。但是，在全由企业内部董事组成的董事会和监事会的企业里，根本无法解决这个问题。此时，实施外部董事制度，并且在董事会和监事会的组成中，外部董事比例高于内部董事，这就有利于对“内部人控制”问题的解决。

2有利于国企公司治理结构的完善

公司治理结构的主要组织架构，是董事会、监事会和股东代表大会，以及按《公司法》发挥它们各自的作用。对国有独资和控股公司来说，股东大会并不存在，因而实际上主要是董事会和监事会发挥作用。在全部由企业内部董事组成的董事会和监事会的情况下，公司治理结构不可能是健全的。因为董事长与董事之间，是一种领导与被领导的关系，监事会成员是由董事长或董事会选定的。试想这样的监事会，怎么去监督董事会和董事长、总经理等高层领导的行为，实质上使公司治理结构形同虚设。实施外部董事制度以后，情况就完全不同了，外部董事由国资委直接委派下来，与所在企业的领导，既不是上下级关系，也没有升不升级、加不加工资和奖金等经济利益上的关系，对董事会及对董事会中的董事长等任何一个高管，自然敢于监督和善于监督，这就有利于公司治理结构发挥真正的作用。

3有利于国企科学决策机制的建立

管理科学，是建立现代企业制度的一个重要内容。管理科学，首先是决策科学，因为对企业来说，决策错误，是根本性的错误；决策错误所造成的损失，是最大的损失。但是，有众多的国企，科学的决策机制老是建立不起来，原因当然很多，而其中董事组成中的“近亲繁殖”，不能不说是一个根本性的原因。过去，一些国有独资企业或国有控股企业，虽都设立了董事会，但董事会成员全是或者大部分是企业内部人员，与董事长、总经理等高级管理人员不是领导与被领导关系，就是上下级关系。实施外部董事制度，就为建立科学决策机制提供了制度性的条件。以外部董事为主组成的董事会，促使原有的决策模式实现了三个转变：决策机制由一把手负责制向分权制相制衡转变；决策主体由一个人或少数几个人向集体转变；决策方式由传统经验型向科学民主型转变。

4有利于国企激励机制和约束机制的落实

对国企和国企的经营者，既要激励又要约束，这是国企改革之始就提出的两个目标要求，可是直到现在，极大多数的国企中这两个机制尚未落实。有的企业是有激励无约束，有的企业则是有约束无激励。实行外部董事以后，就有利于上述问题的解决。为什么有些企业会有激励无约束?前提是所有者缺位，方法是企业高管给自己加工资、发奖金。有了以外部董事为主组成的董事会，当然不再允许这种情况的发生。有些企业为什么会只有约束没有激励?前提也是所有者缺位，没人来关心企业和经营者。有了以外部董事为主组成的董事会，下属的薪酬与考核委员会成员基本上都由外部董事组成，他们就能从实际出发，对企业高管的经营业绩作实事求是的考评，该奖的就奖，该罚的就罚，该奖多少，就奖多少，该承担多大责任，就落实到人。这样，激励和约束就能真正落到企业。

5有利于国企董事会综合素质的提高

董事会作为企业最高的决策指挥中心，每个董事素质的好坏、水平的高低，对董事会决策的准确程度和工作效率的高低起着决定性的作用。但在原来的公司治理体制下，董事会的组成人员，只能或主要来自于企业内部，这就不可避免存在“三个不足”：由于董事只能在企业内部选择，董事会成员就不可能达到最优组合；由于董事成员的职责与原有的岗位高度重合，决策与执行的权责就难以分开，管理就不可能科学；由于董事与董事长之间存在着原有的领导与被领导的关系，董事们难以发挥各自独立的创造性和主动性，就谈不上决策的民主性。实施外部董事制度后，情况就完全不同了：首先董事可从全国、甚至全球优选聘用，使董事会各方面的素质实现最优组合。其次外部董事不在执行层兼职，有条件做到决策权与执行权的分离，有利于董事会做出客观独立的判断，从而提高决策水准和管理水平。再次由于外部董事在利益、权力上的超脱性，有利于董事会更好地代表出资人利益，客观、妥当地处理各方利益关系，等等。

国企外部董事制之“弊”

1来了外部董事，会不会影响内部董事的积极性

作为社会的人，总有两个难以绕过的特点：一是自尊性，二是习惯性。这两个特点，既是优点，又是缺点。没有自尊性，就不会对自己有严格的要求。而从缺点这方面说，有的自尊性，具有对外的排斥性，如对国企实施外部董事制度，有人就认为这是主管部门对自己的不信任，有损自己的自尊性。原来企业的投资决策、经营决策、市场开拓决策等等，企业最高领导或少数几个人，商量一下就定了，这已成了习惯程序。现在要由外部董事审议，感到很不习惯。因此，现在国资委对选择试点企业提出了两个前提：一是企业要有试点的自觉要求，二是公司治理结构基础较好。

2内外部董事承担的责任不同，会不会影响企业的发展

有的企业经理层担心，外部董事是奉命来找岔的。他

们是权大、责小，甚至是有权无责，即使有所失误，也不会追究他们的责任。而自己则不同，企业搞不好，都要由自己负责，而权力却比过去小了，这是很不合理的。这些经理的顾虑，虽有片面性，但值得注意。有的外部董事，万一真以钦差大臣自居，对企业未作深入调查，对企业的各种决策方案，这也提不是，那也提不是，但又给不出令人信服的分析，这的确会损伤内部董事们的积极性。

3外部董事任董事长，会不会影响企业法人代表职权的行使

为了建设规范的董事会，国务院国资委选择了三家企业作试点，由外部董事任董事长、内部董事总经理担任法定代表人。据试点情况报道，外部董事长与总经理各司其职，既能确保董事会有效运作，又充分发挥了总经理在执行性事务中的作用。但这是一种好的情况，当外部董事制度广泛推广以后，还可能出现另一种情况，即董事长与总经理的关系不协调，影响各自职权的行使。

2006年初施行的《公司法》，虽然规定董事长和总经理都可以担任法定代表人，但那是对一个企业内部的董事来说的。外部董事任董事长，这对我国来说是一个新的尝试，有可能出现一些不适应情况。首先是观念上的不适应。长期以来，在我国企业特别是国有企业中形成的观念，董事长是当然的法人代表、最高决策者，对企业承担全面责任。现在变为由总经理任法定代表人，对企业承担全面责任，会使企业经营层特别是总经理思想上一时转不过来，进而会造成其在实际工作中转不过来。其次是职权上的不适应。原来董事长的职权大大高于总经理，董事长是决策者，总经理仅是执行者。现在明确总经理可以进入董事会参与决策，那么《公司法》中原有的许多条例要予以修改。在未修改之际，不仅董事长与总经理的工作经常会出现不协调情况，而且总经理时常会忘记自己的角色地位，不去行使法定代表人的职权。

4企业可以向外部董事发放会议补贴，会不会影响外部董事办事的独立性

为了增强外部董事人事的独立性和办事的公正性，中共上海市委组织部和上海市国资委制定了《上海市市管国有企业董事会建设指导意见(试行)》，其中明确“外部董事岗位津贴由市管国有企业专职董事监事管理中心发放”。这一指导意见非常重要，这是对过去独立董事“吃了人家、拿了人家”把自己变成一个不敢揭短、不敢主持正义的“花瓶”教训的总结。但是最近也听说，试点企业不向外部董事发津贴，但可以发放会议补贴。会议补贴发多少，不得而知。而从中国的国情看，只要发放这扇门一开，发放多少就说不清了。那么，外部董事会不会重蹈独立董事的覆辙，又变为一个“嘴软气短”的“新花瓶”呢?

5现职董事长一身两任，会不会出现“三不足”的情况

2009年6月11日，国务院国资委宣布，现任中国建筑材料集团公司董事长宋志平，同时担任中国医药集团有限公司外部董事、董事长。这一任命，被称之为央企董事会制度试点改革的进一步深化，是实施外部董事职业化的新创举。

现任董事长同时担任另一央企的董事长，由于其在职，对企业适应市场的感觉比较灵敏，在市场竞争、战略规划、进行决策等方面优势明显，可以一改过去外部董事不懂事、不会做事的局面。从这方面看，这些优势确是存在的。而从另一方面看，存在的不足同样十分明显：一是精力不足。从管理学的角度说，一个人同时当两个企业的头，而且是两个不同行业的头，要把两个企业都搞好，客观上会有许多困难。二是洞察力不足。对行业发展趋势、市场竞争情况，要求企业决策者——董事长，洞察一切、明察秋毫。洞察力从何而来?靠深入研究、大量调查、精心分析……而这是需要花费大量的精力、体力和时间的。三是魄力不足。企业外部董事与企业内部董事，是一对监督与被监督、方案的提出者和方案评议者的矛盾，从监督和评议的角度，外部董事对经理层提出的决策建议进行分析，凭个人的经验找出问题，提出修改意见。俗语说，“旁观者清，当局者迷”，现在是一人两任，两个企业同为董事长，但角色和职权却完全不同，对企业存在的问题能看得清吗?董事长要有错误的话，无非两种情况：一种是无知而犯，另一种是明知故犯。对无知而犯的错误，自己往往是难以认识的。对自己是这样，看别人也是这样，如果一个企业根本无法发现问题，当然也就谈不上监督。对明知故犯的错误，有时为了原谅自己，也就必然会原谅他人，同样不可能有有力的监督。

国企外部董事制的“趋利避弊”

1外部董事的组合要合理，应是“三大要素”的结合

科学制度建立以后，关键就是人的因素。如果组成的外部董事，各方面的素质结构合理，那么能使公司治理结构科学合理，发挥积极的作用；反之，如果外部董事的素质不高，结构不合理，那么即使实施了外部董事制度，也会成效甚微，甚至徒有形式，毫无实际作用。那么，需要有什么样的组合呢?宝钢集团公司原董事长谢企华在接受《上海国资》杂志记者专访时说了这样一段话可作借鉴：“宝钢第一届董事会共有九名董事，其中五名是外部董事。在考虑外部董事人选的时候，主要考虑为实现有效的公司治理组合应符合三大要素：即智慧组合，技能组合，价值组合。如，吴耀文是原中石油副总经理，有着非常丰富的国际化经营经验；杨贤足是原联通集团董事长，具有大型企业经营管理经验；来自香港的冯国经、新加坡的李庆言，既有经营管理企业的经验，又有国际化视野；夏大慰是上海国家会计学院院长，有助于强化宝钢的风险管控。”

2外部董事要成为新一行，选拔培育使用要有专职机构

从国际经验看，实施外部董事制度，并非是权宜之计，而是如同轻工、纺织、电信和现代服务业等三百六十行中涌现的新的一行。既然是新的一行，从中央到省市的各级国资委，应会同有关组织和教育部门，专门研究作战略设计：如应设立怎样的专门机构，具体负责对外部董事的选拔和考核工作；高等院校应设立怎样的专业进行教育；外部董事任董事长的应有什么特别要求；人员主要从哪里选拔等，以改变目前临时组织一个选考班子忙于应付的短期行为。

3外部董事的职责要明确，企业“兴衰”同样有责

现在普遍有一种看法，认为外部董事是权大责轻，对进入企业的决策方案等，可以指手划脚、评头品足，而评错了，要承担什么责任则不明确。这不仅是进入企业董事们的看法，外部董事自己也是这种思想，认为作为外部董事，就是帮企业决策方案提问题、找不足，很少想过万一企业搞不好，自己要承担什么责任。

外部董事承担的责任不明确，危害极大：首先是内外董事的关系难以协调。内部董事认为是挨查的，处处表现为谨小慎微，但求无过。外部董事则认为是来帮忙的，有的甚至会以钦差大臣自居，瞎批评、乱指责。其次是外部董事缺乏动力。如果不明确外部董事要承担的责任，有些董事就会无所用心，得过且过。看材料，漫不经心。提问题，不着边际。明确承担责任以后，情况就会完全不同。如外部董事能认识到企业兴衰同样有责，他们就会兢兢业

业，去熟悉企业，了解情况。每个决策方案，都会仔细研究，认真分析，提出有论证、有助于解决问题的意见。再次是影响董事会整体素质的提高。外部董事是把自己参与到企业之中，还是凌驾于企业之上，其发挥的作用是大不一样的。凌驾于企业之上，内外部董事就成了两股道上跑的车，力量必然分散。反之，内外部董事就能把内力与外力拧成一股绳，董事会的整体素质当能大大提高。

4健全必要的组织制度。及时沟通内外部董事的意见

不按组织原则办事或办事的随意性，会影响内外部董事的关系，甚至造成相互猜疑和不协调。由此，建立必要的组织制度，就是沟通内外部董事思想、意见等不可缺少的桥梁。上海宝钢集团公司的做法同样可作借鉴：董事会下设常务委员会、提名委员会、薪酬与考核委员会、审计委员会和风险管理委员会。五个专门委员会均为外部董事占多数或全部由外部董事组成，且各个委员会都有制度规定其职责。董事会的运作机制主要包括三个方面的内容：(1)董事会与经理层的职权关系。建立科学决策机制，实现重大决策和执行的分离；通过建立对经理层的选聘机制和激励约束机制，确保董事会对公司有效的战略控制和监督。(2)会议制度和议决机制。通过《董事会议事规则》以及各专门委员会的议事规则，明确董事会和专门委员会的职责和义务、会议形式、会议次数、董事出席的有效数量、议决程式和表决责任、会议运行保障机制等内容。(3)建立顺畅的资讯沟通机制。及时传达国资委的有关指示和会议资讯，并主动增强公司决策中重大事项在第一时间向出资人报告的意识；建立经理层定期工作报告制度；通过现场调研和专项调查相结合的会议形式，增强董事对重大决策事项的跟踪了解；注重会议之外与外部董事的资讯沟通；设立董事会秘书和董事会办公室。

5科学评价外部董事制的作用，不作不切实际的过高期望

实施外部董事制有作用，但也不要期望太高，不要认为建立了外部董事制，国有企业的一切问题都可以解决了。一是因为设立外部董事，只是董事会制度建设中的一个部分和一个环节。法人治理结构的完善，需多管齐下。要使董事会健全有力，充分发挥作用，还有许多环节需要予以建立和完善，如产权如何清晰、政企如何分开，民主决策、科学决策机制如何建立等。二是因为外部董事的职权有待探索，在职权尚未科学界定之时，发挥的作用是有限的。如对企业高管的考核和奖惩、经理层的任免，是沿用老办法好，还是转移给外部董事好，需经反复研究探索。目前不少企业，仍沿用传统的行政管理办法。这种体制是否需要改革，的确应当慎重。但是，如果外部董事制度设立以后，仍然没有人事决定权、业绩考核权、薪酬制定权等，那么这种外部董事制度发挥作用是十分有限的。三是因为外部董事制度本身有一个逐步完善的过程，在尚不完善之际，其发挥的作用也是有限的。