宪政视野下的利益表达机制建设

侯　健

摘要：在我国社会转型期间，建设一套比较完善的、能够容纳各种不同声音的利益表达机制。不仅可以有序地释放社会结构中的不稳定因素，而且可以凝聚社会智慧，推动社会发展。从宪政的角度来看，就是建立健全有利于各社会群体和利益集团公平地表达利益要求的宪政制度。制度建设的目标。一是形成多元、畅通的现代利益表达渠道体系，二是形成具有较高组织化、专业化水平的现代利益表达结构，推动传统表达结构向现代表达结构转变。

关键词：利益表达；利益表达机制；社会转型；宪政

中图分类号：D921文献标识码：A文章编号：1000-7504(2009)05-0078-06收稿日期：2009-03-20

比较政治学家阿尔蒙德和鲍威尔把政治过程分为利益表达、利益综合、政策制定、政策实施四个阶段，其中利益表达是第一阶段：“当某个集团或个人提出一项政治要求时，政治过程就开始了。这种提出要求的过程称为利益表达。”利益表达活动几乎会出现在任何一个社会或一个社会的任何一个阶段，同时任何一个社会也会存在着一定的利益表达机制。利益表达机制保证社会中的某些利益要求得以表达出来，以便被输送到法律或政策之中。在目前中国的社会转型期间，利益表达成为人们所关注的一个社会和政治问题，利益表达机制建设被看做是和谐社会建设的组成部分。从法学的角度看。利益表达机制问题也是一个宪政问题，与宪政建设密不可分。本文把利益表达机制建设放在社会变迁的背景下，从宪政的视角去思考这一问题。

一、利益表达的社会特点

一个社会的利益表达机制建设应当针对该社会利益表达的特点。有的放矢地进行。在不同的社会或一个社会的不同时期，利益表达呈现出不同的特点。弄清这些特点，有助于恰当地设计利益表达机制。

传统社会是社会变迁比较缓慢的社会，例如中国封建社会和西欧中世纪社会，以农业经济为主，身份是划分社会阶层的基本标准。政治上实行君主集权制度，主流观念不鼓励人们向统治者表达利益要求，法律制度也对人们的利益表达活动施加严厉的约束，所以相比向现代社会的转型时期和现代社会，传统社会的利益表达活动不是很活跃。从世界范围来看，现代化存在着几种不同的类型和发展模式，仍然可以看到一些共同因素，例如较大程度的市场经济和产业化、城市化；以占有组织资源、经济资源和文化资源的多寡为标准的社会分层；代议制、政党制度、公民身份和大众参与等。其中是否存在着基本的宪政因素是传统社会与现代社会的根本区别之一。现代社会是转型时期之后较平稳地发展的社会形态。由于其基本因素都鼓励或有利于公民的利益表达。所以现代社会的利益表达活动要比传统社会活跃，但是不如转型时期那么激烈和影响深刻。

依据利益表达的起因和影响深度，可以把利益表达分为结构性和功能性的两类。结构性利益表达是指由于经济结构、社会结构、利益格局和意识形态结构的较大、较迅速变化所引起的利益表达活动，其所表达的利益要求进入政治过程之中，会引发政治结构的相应变化；功能性利益表达是指旨在实现特定的、较稳定的社会结构和政治结构等基础架构之功能的利益表达活动。相比较而言，社会转型期间的利益表达活动具有较多的结构性特征，而平稳发展的传统社会和现代社会的利益表达活动具有更多的功能性特征。传统社会的表达机制，就中国而言，套用一个现代的词汇，主要是“信访”。无论是日常生活中的“信访”还是朝代更替时期的法外斗争，都不是由于经济结构和社会结构等因素的变化引起的，也不会引发政治结构的变革。在现代社会，社会结构、利益格局、政治结构等因素基本稳定，并且相互适应，利益表达活动旨在把来自社会结构和利益格局的要求输入到政治过程之中。现代政治结构已经发展出了一套处理利益要求的程序、机制和办法，可以有序地在既有的政治结构内实现法律和政策的转变。在社会转型时期，利益表达活动的深层背景因素是基础性结构的变化，这些变化通过利益表达活动反映出来，并推动政治结构的相应改革。中国仍处在现代化的进程之中，特别是改革开放以来社会转型尤为剧烈，经济体制改革以及其他方面的改革措施为利益表达提供了政策动因和诉求对象。社会的分层创造了利益表达的主体；利益的分化使利益表达有了具体的内容：增强了的利益意识、权利意识为利益表达提供了观念基础：互联网的出现则提供了较为自由的表达手段。总之，社会转型使得这一时代的利益表达活动特别活跃。阿尔蒙德和鲍威尔曾言：“当一个社会经历了经济和技术变化，在它获得了与这些变化过程相关的态度时。就会出现导向更高程度的利益表达倾向和行动手段。”这句话用来描述中国目前社会转型时期的利益表达活动是合适的。

社会学家蒂利把集体行动分为“反应性的(reactive)”和“进取性的(proaetive)”两种类型。借鉴蒂利的术语，可以把利益表达分为进取性表达和反应性表达两类。进取性表达是指为了使既得利益获得更好的保障，或为了争取到更大的利益，表达相关的诉求。反应性表达是指当既得利益受到侵害或者有侵害之虞，表达者被迫做出表达行为。侵害者往往在某一方面具有较大的优势或居于强势地位，表达者作为受害方则处于弱势地位。传统社会的民众利益表达活动，主要是反应性的，而不是进取性的。在社会转型时期，既具有反应性的利益表达活动，也有进取性的利益表达活动。社会转型导致不同的人群对变化作出不同性质的表达活动。有些群体主要是希望保护他们在过去的时代原有的东西或者既定的法律和政策允诺给予他们的东西。看到的是这些变化带来的伤害，而有些群体则主要是争取他们在过去的时代所没有的东西，争取对他们有利的法律和政策，看到的是这些变化带来的机遇。不论是反应性的，还是进取性的，转型时期的利益表达活动客观上都有助于推动政治结构的相应变化。在转型之后的现代社会。长期的利益表达活动教育了社会公众，即使是弱势群体也有可能采取进取性的表达活动。争取对自己有利的法律和政策。在转型时期的中国。进取性表达一般是处于较好社会地位的个人或集团作出的，而反应性表达一般是处于较差社会地位的个人或群体作出的。在全国政协九届一次会议上，来自全国工商联界别的64位政协委员认为全国工商联酝酿的四件提案“基本上反映了个体私营经济发展过程中存在的四类突出问题。反映了近7000万非公有制经济人士的强烈愿望”。其中一件提案的内容是：“修改宪法中有关私有财产的保护条款，明确社会主义的公有财产和合法的私有财产同样不受侵犯，以保证法律的公正和平等。”这个意见最终在2004年基本上体现在宪法修正案中，这就是进取性表达。至于失地农民要求政府发还征地补偿款，城市拆迁户抗议拆迁补偿标准太低，则属于反应性表达。

从利益表达活动的目标指向这个角度，还可以把利益表达活动分为决策指向性和实施指向

性两类。前者指向法律或政策的制定过程，后者指向法律或政策的实施过程。在传统社会，民众一般不参与政府决策过程，日常的利益表达活动主要是“信访”，信访是实施指向性的，法外抗争是决策指向性的。法外抗争所诉求的一般不是建立新的政治结构。而是更替旧有政治结构之下的统治者。在社会转型时期，日常的利益表达活动既有决策指向性的。也有实施指向性的。在当前中国，大部分的利益表达活动是指向法律或政策的实施过程的，是由于表达者所认为的国家机关不公正地实施法律或政策的行为引起的。从西方现代社会，我们可以看到，日常的利益表达活动基本上是决策指向性的。即使一些群体或利益集团开展影响司法机关的表达活动，也主要是影响带有决策性质的司法判决。造成西方社会利益表达活动的这个特点的因素大约有两个方面：一是司法独立和司法公正制度建立起来，人们对司法机关具有基本的信任；二是现代政治结构中一些机构性要素(例如代议机关)和组织性要素(例如利益集团)有助于克服集体行动的困境。降低表达行为的成本，有利于这种表达活动的开展和进行。这些因素都是宪政因素。

二、利益表达机制建设的历史经验和启示

一个社会既有平稳发展的时期，也有迅速变革的时期。中国改革开放以来。经济体制的改变，社会结构、利益格局和价值观念的多元化，都说明中国社会正在经历一场转型的过程。从历史角度来看，社会转型是从传统社会向现代社会转变的过程，是社会和政治现代化的过程。

这样一种社会转型过程在一些发展中国家、一些发达国家都发生过，有的国家平稳过渡，走上了现代化之路，而有的国家却并不顺利。例如20世纪50和60年代。亚洲、非洲和拉丁美洲一些国家政治动乱不断发生，社会秩序混乱，政府的权威性、有效性和合法性遭受严重的破坏。这是因为什么呢?美国学者亨廷顿认为，在很大程度上这是由于社会急剧变革、新的社会集团迅速被动员起来卷入政治，而同时政治体制的发展却又步伐缓慢所造成的。他认为。只有大力提高政治制度化的程度，才可能缓解有关国家在现代化过程中必然出现的大众政治参与压力，从而确保现代化进程中的政治稳定，最终实现社会和政治的现代化。

在社会转型的过程中，经常发生各种变迁因素的发展不平衡和不协调问题，其中主要的就是传统的、习惯于凝滞的体制结构与迅速变化的社会需求之间的矛盾，传统体制无法容纳和有效处理大量的、新生的利益要求，这些要求突破体制的约束以非制度化的形式表现出来，这个矛盾是社会变迁中引发不稳定现象的主要因素。社会转型平稳进行的关键在于各变迁因素尽可能协调一致。经济体制的改革与政治体制的改革相协调，政治体制的改革与经济社会的发展相适应，与人们政治参与积极性不断提高相适应。实际上，在一定条件下，某些方面的政治体制改革可以适当先行，以便为社会经济发展创造条件，并未雨绸缪地应对未来可能出现的矛盾和问题。就本文的主题而言，建设一种比较完善的、能够容纳各种不同声音的利益表达机制是社会转型时期非常重要的事情。如果能够及时建立健全一套适应社会变迁的利益表达机制。不仅可以有序地释放社会结构中的不稳定因素，而且可以凝聚社会智慧，推动社会发展。

这里涉及对传统的利益表达机制的评价。除了信访之外，普通民众基本上没有其他合法的表达渠道。信访渠道是非常狭隘的，可以容纳的声音很有限，而且其有效性取决于统治者和负责官员的重视。一般来说，信访渠道在一个朝代开始的一段时期还比较通畅。有关诉求会得到认真的处理，但是随着时间推移，统治者变得昏聩，吏治日趋黑暗，就越来越容易发生堵塞。当政治法律体制无力再处理和回应民众的利益诉求。表达机制陷于无效之际，群体性暴力斗争就发生了。暴力斗争冲击了政治法律体制，建立起一个相对具有包容性、回应性的表达机制，但是这一表达机制也不能摆脱旧机制的命运，它又慢慢僵化，失去灵活性和包容性，渐渐听不见底层的呼声，或者虽然可以听见但是已经变得麻木不仁，不具有敏感性和回应性，不能有效地处理民众的诉求。就如同一条年久失修的河道会逐渐被淤泥和杂物堵塞一样，言路变得愈来愈狭窄和不通畅，最后难以下泄的河水冲毁堤坝，造成泛滥。

传统社会过分依赖信访的表达机制即使在当时就已经显示出不能满足民众诉求的弊端。在社会转型期间，传统的表达机制更无力满足社会复杂、多元化的利益表达需求。如果在社会转型期间，看不到表达机制现代化的需要，仍然沿用传统的过分倚赖信访的表达机制，就会出现信访洪峰和大量非制度性表达的现象。太多的诉求涌向信访渠道，造成信访洪峰。笔者认为，转型时期中国的利益表达机制建设不能再沿袭过去的倚重信访的旧思维，而应当看到表达机制现代化的需要。

一些国家从传统社会向现代社会的转型过程也为后发国家提供了可资借鉴的历史经验，从中可以归纳出一些带有普遍意义的现代利益表达机制建设规律。19世纪的西方历史充满着风起云涌的工人罢工、游行示威、起义等运动。但是现在看来，西方主要的资本主义国家实现了从传统社会向现代社会的转变，没有毁灭于对立和冲突之中，在这个转变过程中，得到不断改进的利益表达机制延续了资本主义社会的寿命，其中的经验值得后发现代化国家思考和借鉴。

首先，我们可以看到，在这个转型过程中，有利于利益表达的民主宪政制度逐渐建立起来。现代利益表达机制作为民主宪政制度的组成部分，是离不开整体而独自、孤立地发挥作用的。要使法律和政策建立在民意的基础之上，就必须建立一个收集、整理民意并把民意反映在法律和政策中的机构和程序，这就是代议制度。在这一过程中，议会逐步取代国王，掌握实际的立法权力。密尔是这样评价议会的：“议会还有一项职能，其重要性不亚于上述职能：既是国民的诉苦委员会，又是他们表达意见的大会。它是这样一个舞台，在这舞台上不仅国民的一般意见，而且每一部分国民的意见。以及尽可能做到国民中每个杰出个人的意见。都能充分表达出来并要求讨论。”同时，分权制衡制度也逐步建立起来，国家权力分为若干部分，并相互制约。这样就有一个好处，当某个国家机构决定堵塞或限制利益表达的渠道时。就可能受到其他机构的制约。

在此过程中，公民进行利益表达所需要的各种权利，得到确认、制度化和一定的法律保障。例如言论自由、新闻出版自由、集会自由、游行示威自由、结社自由和选举的权利陆续进入西方国家的宪法和法律之中，并且在受到侵害时可以得到司法机关的救济。美国宪法在1791年增补前十条修正案，其中第一条规定：“国会不得制定关于下列事项的法律：确立国教或禁止宗教活动自由：削减言论或出版自由；剥夺人民和平集会和向政府诉冤请愿的权利。”法国1789年《人权与公民权利宣言》第10条宣布：“意见的发表只要

不扰乱法律所规定的公共秩序，任何人都不得因其意见、甚至信教的意见而遭受干涉。”法国1791年宪法是欧洲大陆的第一部成文宪法，它将上述宣言作为序言：1793年宪法还明确地把集会自由列入表达自由的保护范围：“通过书刊和其他方式交流思想和意见的权利、和平集会的权利……是不容否认的。”瑞典在1812年制定了《出版自由法》；比利时1831年宪法第17、18、19条，卢森堡大公国1868年宪法第24条、25条，荷兰王国1914年宪法第6、7、9条。芬兰1919年宪法第10条都规定了表达自由。上述法律条款未必都是出于保障公民利益表达的目的，但是它们的实施是有利于利益表达活动的。

在上述两种因素的作用下，社会的表达结构也发生了转变，即由分散的、无组织的个体表达行为向组织化、专业化的机构性和团体性表达行为转变。政党、公司、立法部门、行政部门、教会组织等机构为利益表达者提供了许多资源和接近权力的机会，并且在利益要求的加工整理和传递方面发挥着很大作用。社会还逐步形成了大量的专门从事利益表达的社会团体，例如工会、商业协会、种族性集团和妇女团体等等，这些利益集团的组织有一批专职工作人员集中致力于利益表达活动，还有收集、加工整理团体利益要求的有条理的程序。到20世纪的时候，在国家法律和政策层面，社会领域内利益表达的主体实际上主要是各种各样的利益集团，而不是个人了。西方著作和辞典在利益表达的标题下所谈及的主要是利益集团的活动。

同时，社会领域的结构也发生了转化。在传统社会中，在私人生活与国家公共权力之间并不存在一个中间领域，这样一种中间的公共领域在现代化过程中在西欧主要国家逐步形成和出现了。按照哈贝马斯的描述，资产阶级公共领域是指在17至19世纪在欧洲主要国家形成、存在并发挥某种功能的特定社会结构。它是在公共权力领域与私人领域之间形成的一个公共的领域。它以公众舆论为媒介对国家和社会的需求加以调节。它开始是一种文学公共领域。承担着自我启蒙的功能，后来发展为政治公共领域，具有反映公众利益要求、制约和公开批判政治的功能。公共领域的主体是公众，其形式就是由咖啡馆、沙龙、宴会、报纸、刊物、书籍等所构成的公众交往网络，其力量就在于形成公众舆论。公共领域显然就是公众利益表达的社会场域，以权利作为保障手段的利益表达活动有助于形成公共领域，而公共领域的形成又会推动利益表达活动的发展。利益表达活动不再单单是一种私人或团体活动，而是一种社会结构性现象。

最后，我们还可以发现。在这一过程中法治被确认为一项基本的治国方略，以司法机关为中心的现代纠纷解决和权利保障制度逐步建立起来，司法独立得到承认，行政机关和司法机关一般能够依法办事。法治的实行至少在两个方面影响了利益表达活动，一是当利益表达权利受到非法侵害，能够获得法律救济；二是有关法律实施的利益诉求(在中国，所谓涉法涉讼信访表达了这种诉求)被有效地纳入纠纷解决机制(特别是诉讼程序)来处理，社会的利益表达活动主要是指向法律和政策的制定和修改过程。

三、中国社会转型期间利益表达机制建设

我们可以借鉴国内外的历史经验，针对现实问题，建设我国的利益表达机制。我国社会转型期间利益表达机制所存在的现实问题可以概括为表达失衡、制度空间狭隘、表达无效、表达无序等四个方面。在社会成员分化为不同阶层和利益群体的情况下，人们的利益表达能力也出现了分化的趋势，不同的阶层和利益群体具有不同的影响公共决定的能力，出现了一定程度的表达失衡。目前公民的利益表达活动仍然受到一些不合理甚至不合法的限制，利益表达权利得不到充分的保障。普通民众普遍存在着表达无效的感觉，表达者与国家机关之间没有形成有效的互动关系，不同的表达者之间往往也不能就公共问题展开有效的论辩。而且近几年来，利益表达的无序现象较为严重。极端表达行为和非法的群体性表达行为比较经常地发生。

要解决这些问题，首要的事情是建立健全有利于各社会群体和利益集团公平地表达利益要求的宪政制度。宪政层面的利益表达机制建设应当符合公平、自由、有效、有序四项基本原则。公平是指通过一定的制度建设，保证社会各阶层具有公平的表达能力，促使社会舆论完整地反映社会各阶层的要求和愿望；自由，即表达者能够自由地表达其利益要求，不存在不合理或不合法的障碍和限制：有效原则要求增强公民利益表达行为的效应，所谓表达效应是指表达行为能够引起国家机关应有的反应和回应：制度建设还应注重引导表达者以理性合法的形式表达利益要求，规范国家机关涉及公民利益表达权利的公权力行为，使整个社会形成良好的表达秩序。通过完善宪政制度，推动结构性利益表达向功能性利益表达转变，反应性利益表达向进取性利益表达转变。实施指向性利益表达向决策指向性利益表达转变。

具体而言，宪政层面的利益表达机制建设可以从两个方面展开：一个是有关利益表达渠道的制度建设，另一个是有关利益表达结构的制度建设。表达渠道，即表达者通过哪些途径和管道表达利益要求，是表达者和国家机关之间的信息传递通道，主要涉及表达者与国家机关之间的关系。表达渠道可以分为公共论坛和非公共论坛两大类。一般来说，互联网、书籍报刊、广播电台电视台、集会游行示威是公共论坛，国家机关开辟的意见征询渠道(例如信访、听证等)、个人联系等则不属于公共论坛。表达结构，即表达者可以以哪些方式或形式表达利益要求，是表达的组织形式及其水平，主要涉及表达者与表达者之间的关系。表达结构与表达渠道的含义不同，例如互联网是一种表达渠道，表达者是采取个体表达的方式还是联合其他具有相近利益诉求的主体共同表达。或者说网络表达以个体表达为主还是以团体表达为主，就属于表达结构的问题。利益表达结构包括三种要素：个体表达、无组织的群体表达、有组织表达(有组织表达又可以分为团体表达和机构表达)。个体表达的主体只是一个公民。他的声音一般是弱小的。一群人在相同的时间或相同的场合，以聚合的、无组织的方式表达大致相同的内容，是无组织表达。团体表达的主体是社会团体，其成员可能具有较为密切的联系，比较有组织，成员的要求和愿望被凝聚起来了，形成一个一致的声音，以组织的名义对外传布。机构表达的主体是国家机构或者常设的议事机构，例如我国的人民代表大会、政治协商会议等。团体表达和机构表达都是组织化、专业化的表达。一个社会的利益表达结构主要表现为它以哪一种要素为主以及各种要素之间的关系。

就表达渠道而言，宪政建设的目标是形成多元、畅通的现代利益表达渠道体系。其中保障公民的利益表达权利是至关重要的。这就需要完善表达自由法律制度。涉及表达自由的普通法律应符合宪法有关表达自由的规定。针对表达自由权

利的限制性条款应由具有较高权威的国家机关以较高位阶的法律来规定，有关法律应当是公开的、明确的和相对稳定的，不应授予法律实施机构过于宽泛的自由裁量权。设置独立的审查机构来审查国家机关限制公民表达自由权利的法律规定，以保证这些法律规定的合宪性。国家机关作出的任何限制公民表达自由权利的决定都应当而且只能以法律规定为根据。当公民表达自由权利受到侵犯，能够得到应有的法律救济；对于逾越法律边界的表达行为，也应依法加以阻止或惩罚。

就表达结构而言，宪政建设的目标是形成具有较高组织化、专业化水平的现代利益表达结构。也就是要推动传统的表达结构向现代表达结构转变。在传统的表达结构中，以个体表达和无组织的群体表达为主，表达有效性和有序性较低：在现代的表达结构中，在个体表达之外有组织的团体表达和机构表达占据很重要的位置，表达有效性和有序性较高。表达结构中的组织要素能够促进理性的讨论。正如埃尔斯特所说：“即使在一个良序社会中，我们碰巧有了理性的讨论，这种理性讨论的过程也是脆弱的，它很容易受到适应性偏好、随大流、一厢情愿等因素的干扰。为确保活力与稳定，讨论需有一些结构性要素。”这就需要完善人民代表大会制度和结社法律制度。我国的各级人民代表大会是由社会各方面的代表所组成的代议机关，它一头连接着广大选民，另一头连接着其他各类国家机关。广大选民的意志通过人民代表大会这一利益表达机构汇集起来，经过加工整理，形成公共意志，变为各种法律、决定和决议，支配着调节着其他各类国家机关的行为。在社会分层和利益群体分化的历史条件下，应当加强人民代表大会以及人大代表的利益表达职能。还需要改善社团管理体制，从控制型管理转变为培育服务型管理，消除无组织的利益群体通过结社转变为有组织的利益集团的制度障碍。切实落实政企分开、政社分开，取消一些利益集团的政治特权，所有的社会团体平等地享有政治法律上的权利，也平等地承担政治法律上的义务。允许成立业务范围或宗旨相同或相似的社会团体，促进组织竞争。尊重社会团体的自主性。创造条件培养社会团体的自治能力，提高社会的自组织机能。特别是扶持中小利益集团，增强弱势集团的力量，鼓励发展以公益事业为目标的利益集团，可以考虑在登记条件、财政和税收等方面给予支持和优惠。

最后还应指出，利益表达机制建设不能脱离其他方面的制度建设而孤立进行。在目前中国，大部分的利益表达活动是实施指向性的，例如通常所说的涉法涉诉信访。这种现象往往会干扰人们有关利益表达机制建设的思考，例如要求一些受理利益表达的组织或机构承担解决纠纷的任务，这就造成了不同制度之间的功能紊乱。实际上，这种现象是由于矛盾调处机制不能有效地解决社会纠纷，特别是其中的司法救济制度不能有效地发挥作用，司法独立和司法公正不能保证所造成的。解决之道是，通过健全利益表达机制以使有关诉求自由、有序地表达出来，但是更重要的是加强纠纷解决机制(特别是其中的司法救济制度)的建设，通过健全纠纷解决机制来吸纳实施指向性利益表达。把有关诉求转化为法律程序上可采取的行动。例如提请仲裁、行政复议或诉讼。利益表达机制的建设主要是为了保证社会各阶层、各群体的利益要求可以有序地表达出来，以便体现在法律或政策之中，也就是说，它所调整的对象主要是决策指向性利益表达活动。