中国农村能源政策：回顾与展望

朱四海

摘要：农村能源问题的实质是能源公平问题，向农村持续提供高品位的能源服务不仅是发展的需要，更是农村居民的基本需求和基本权力。改革开放以来，中国农村能源政策经历了从解决农村居民生活用能、到保障能源可持续发展、再到提高减缓和适应气候变化能力的目标演进。当前，政策的关键是按照公共服务均等化原则，促进经济发展过程中的能源公平，并在农村可再生能源的开发利用过程中保障农民的交易权力、提高农民的就业机会、增加农民收入。

关键词：农村能源问题政策

改革开放以来，中国农村能源政策的演变基本上是围绕能源问题展开的：

首先。是农村能源问题。中国农村能源政策首先是由农村能源问题引发的。尽管政府早在上世纪50年代就关注农村能源问题，特别是关于沼气、小水电和地方煤矿的发展，但直到“六五”计划(1982)才最终确立农村能源的政策框架。

其次，是能源安全问题。1994年国务院发布的《中国21世纪议程》确立了新能源和可再生能源在未来能源系统中的战略地位，紧接着又在“九五”计划中明确了农村能源商品化、产业化的发展方向。促进能源可持续发展。农村能源问题让位于国家能源问题。

第三，是全球气候变化问题。能源消费排放的温室气体引发的全球变暖问题使得国家能源问题国际化。中国政府于2007年发布了《中国应对气候变化国家方案》，农村能源被赋予了提高减缓和适应气候变化能力的新使命。

本文从国家层面就政府围绕上述问题出台的相关农村能源政策进行了历史回顾和展望。

一、短缺时代的农村能源政策(1979～1995)

农村能源不是能源分类学上的概念，在能源政策范畴里人们没有“城市能源”的概念却有农村能源的概念。说明农村能源是一个问题。这个问题源于能源建设的长期工业服务倾向和城市偏好、农村地区长期缺乏基本的商品性能源服务，反映了广大农村主要依靠当地可获取的可再生能源(薪柴、秸秆)的“能源贫困”现实。农村能源问题已经长期存在，但在能源短缺时代，受政府政策偏好的制约，国家能源建设优先保障工业和城市的用能需求，农村能源政策手段的选择主要围绕农村地区的资源赋存展开。着力发展沼气、薪炭林、小水电、小煤炭、太阳能以及推广省柴节煤灶。由于政策制定者缺乏为政策执行提供必要的资源及其它相关条件，这一时期的农村能源政策更多表现为导向功能而非分配功能(参见“表一”)，其特点有四：

(1)政策设计以单项技术经济政策为主，并从试点起步。政策“抓手”主要包括农业部组织的沼气建设试点县、节柴改灶试点县建设，水电部组织的、以发展小水电为主要内容的农村初级电气化试点县建设。以及林业部组织的薪炭林试点县建设。在上述试点的基础上，组建了跨部门的“国家农村能源综合建设县项目领导小组”，开展以县为单元的农村能源综合建设。

(2)政策目标是模糊和多元的。上述设计的政策意图在于缓解农村能源的供应短缺，但到底“能在多大程度上解决农村能源问题”却是不清晰的，政策目标只是一个不十分明确的大方向，具体内容是在政策执行过程中逐步加以明确和修正的。由于农村能源集能源建设、农村经济社会建设、环境建设于一体，具有经济、社会、环境综合效益。政策目标一开始就是多元的。

(3)政策实践是探索性和渐进性的。由于政策目标的模糊，解决农村能源问题的进程也就呈现弹性状态，政策实践没有具体的时间表。决策者只能根据以往的经验审核现有的方案，通过与以往政策的比较、考虑不断变化的客观环境。对以往政策进行局部的、小幅度的调适，在现有政策基础上实现渐进变迁。就农村能源问题本身而言，决策者并不是“不想干”，而是不知道“怎么干”，或者由于客观条件的限制“无法干”。

(4)农村能源游离于国家商品性能源供给体系之外。1982年确立、并经1986年修正的“因地制宜、多能互补、综合利用、讲究效益”的农村能源建设方针。其目标基本上限于解决农村能源问题，试图通过发展沼气、薪炭林，推广省柴节煤灶，以及在有条件的地方发展小水电、小煤炭、风能、太阳能、地热能，探索出一条具有中国特色的农村能源建设道路。这一方针现在看来是有缺陷的，这种“城乡分割、城乡分治”的能源建设模式首先与“七五”计划确立的“能源工业发展以电力为中心”相矛盾，其直接后果是农村电力供应的长期欠账；在这一方针指导下，煤炭工业采取了大中小煤矿并举的发展方针，特别是鼓励发展乡镇集体煤矿，结果是乡镇煤矿发展失控，造成煤炭资源破坏和煤炭生产过剩(周凤起等，2002)。

二、安全诉求下的农村能源政策(1996～2006)

1993年，中国由石油净出口国转变为净进口国。随着可持续发展理念的深入人心，人们关注的焦点转向能源的可持续问题和能源安全问题，许多国家都把可再生能源作为能源政策的基础，力图建立以可再生能源为基础的可持续发展能源系统。由于农村能源与可再生能源的天然联系，这一时期中国农村能源政策着眼于服务国家能源安全。推进能源供给的多样化，其直接标志是1996年八届全国人大四次会议批准的《国民经济和社会发展“九五”计划和2010年远景目标纲要》提出的“把农村能源建设作为农业和农村经济可持续发展的重要组成部分，加快农村能源的商品化进程、形成产业”的农村能源发展方向。受农村能源问题让位于国家能源问题的驱动，这一时期的农村能源政策兼具导向功能和分配功能(参见“表一”)，其特点有四：

(1)农村能源向可再生能源话语结构转换。农村能源是一个综合概念，既包括能源生产、也包括能源消费，涵盖商品性能源和非商品性能源、可再生能源和不可再生能源、新能源和常规能源。这一时期，受农村能源政策目标调整的影响，农村能源概念的内涵重心由“综合”向“局部”转化，重点发展以可再生能源为核心的农村能源产业，出台了一系列推进可再生能源发展的政策措施，并催成了《可再生能源法》的颁布(2005)。

(2)扶持可再生能源发展。出台了《1996～2010年新能源和可再生能源发展纲要》，并结合《可再生能源法》颁布了一系列扶持政策：受“能源工业发展以电力为中心”指导思想政策惯性的影响，扶持政策以可再生能源发电项目为主。这种政策导向对于水能、风能、太阳能、海洋能、地热能等可再生能源可能是恰当的，但对于原料高度分散，收集运输需要消耗大量能源的生物质能资源状况，以发电为主的政策导向却是值得质疑的(倪维斗，2007)。

(3)生物质能和能源农业成为农村能源的政策重点。一是沼气，经过长期的努力，特别是2003年以来每年10亿元国债补助农村沼气项目建设，沼气技术已从解决农村能源短缺发展成为重要的能源一环境工程技术；二是燃料乙醇，重点支持用木薯、甜高粱、秸秆等非粮原料生产燃料乙醇；三是生物柴油，通过种植能源作物，

包括种植油菜、大豆、棕榈、麻风树、油藻等草本、木本、水生油料植物，生产生物柴油。

(4)“城乡分割”的能源建设格局获得调整。一是农网改造。从1998年开始，国家投入1800亿元资金对2309个县农村电网开展“两改一同价”建设改造(改革农电管理体制、改造农村电网、实现城乡同网同价)，农村电气化不仅在数量上、更重要在质量上有了极大的提高；二是关井压产。1998年，国务院下发《关于关闭非法和布局不合理煤矿有关问题的通知》。指出小煤矿盲目发展、低水平重复建设、非法生产、乱采滥挖、破坏和浪费资源以及伤亡事故多等问题相当严重，已经成为制约煤炭工业发展的主要矛盾，决定关闭非法和布局不合理煤矿、压减煤炭产量。实行关井压产。这一政策距离国务院发文鼓励发展小煤矿只有15年。

三、气候变化条件下的农村能源政策(2007～)

1997年12月，《联合国气候变化框架公约》(UNFCCC)缔约方第三次会议通过了旨在限制发达国家温室气体排放量(主要是CO₂)、抑制全球变暖的《京都议定书》，并于2005年2月16日生效。从而开启了国际社会共同应对气候变化挑战的联合行动。从此，气候变化问题跨越国界，由国家问题转换成国际问题。大气资源不再是可以不加约束地共享的公共资源。由于生物质能的生产利用不会增加CO₂的排放，扩大生物质能的利用成为减排CO₂的最主要途径，利用农、林、工业残余物以及大规模植树造林、种植能源作物，成为发展可再生能源的首要选择。在此背景下，中国农村能源被赋予了新的使命：提高减缓和适应气候变化的能力。为保护全球气候做贡献；中国农村能源政策担负起了缓解国内能源资源和消费结构以煤为主的国际压力的重任。从现状看，围绕这一目标的农村能源政策集中反映在2007年5月30日国务院颁布的《中国应对气候变化国家方案》上，其主要内容有四：

(1)减缓CO₂排放中国面临挑战。未来随着中国经济的发展，能源消费和CO₂排放量必然还要持续增长。减缓温室气体排放将使中国面临开创新型的、可持续发展模式的挑战。同时，中国是世界上少数几个以煤为主的国家，以煤为主的能源资源和消费结构在未来相当长的一段时间将不会发生根本性的改变，使得中国在降低单位能源的CO₂排放强度方面比其它国家面临更大的困难。

(2)确定了“少排放、多吸收”CO₂量化指标。通过大力发展可再生能源，到2010年力争使可再生能源开发利用总量(包括大水电)在一次能源供应结构中的比重提高到10％左右；通过继续实施植树造林。到2010年努力实现森林覆盖率达到20％，增强林业作为温室气体吸收汇的能力。

(3)明确了实现“少排放、多吸收”的可再生能源政策重点。一是以生物质发电、沼气、生物质固体成型燃料和液体燃料为重点，大力推进生物质能源的开发和利用，预计2010年可减少温室气体排放约0.3亿吨CO₂当量；二是积极扶持风能、太阳能、地热能、海洋能的开发和利用，预计2010年可减少CO₂排放约0.6亿吨；三是抓好林业重点生态建设工程和生物质能源林基地建设，进一步保护现有森林碳贮存，增加陆地碳贮存和吸收汇。增加森林资源和林业碳汇，力争2010年实现碳汇数量比2005年增加约0.5亿吨CO₂。

(4)制定了政策的实施机制。一是将可再生能源发展作为建设资源节约型和环境友好型社会的考核指标，并通过法律等途径引导和激励国内外各类经济主体参与开发利用可再生能源：二是建立稳定的财政资金投入机制。通过政府投资、政府特许等措施，培育持续稳定增长的可再生能源市场；三是推进低成本规模化可再生能源技术的开发利用，开发大型风电机组、农林生物质发电、沼气发电、燃料乙醇、生物柴油和生物质固体成型燃料、太阳能开发利用关键技术。

四、简要评论

中国农村能源政策的上述变迁，是政策环境变化的结果。政策出台的初衷在于解决农村能源严重短缺问题以及由此引发的环境恶化问题，但问题还没解决就迎来了国家能源安全问题，在能源可持续发展战略的引领下，农村能源服从、服务于国家能源，政策的重心转向可再生能源的开发和利用上。紧接着，由能源消费产生的温室气体引发的全球变暖问题使得国家能源问题国际化，以可再生能源为主的农村能源被要求为国家减缓和适应气候变化做贡献，农村能源政策目标进一步多元化。就农村发展的能源服务而言，这种政策变迁路径的问题主要有三：

(1)农村能源问题被简单化了。农村能源是国家能源的重要组成部分，农村应该获得国家正常的能源公共服务、并为国家能源公共服务做贡献。由于农村能源概念本身的局限，农村能源话语结构向可再生能源转化恶化了概念的统摄力，进而制约了农村能源公共服务，特别是在农村商品性常规能源服务方面。农村能源问题是个民生问题，其实质是能源公平问题，向农村持续提供高品位的能源服务不仅是发展的需要，更是农村居民的基本需求和基本权力。以可再生能源为中心的农村能源政策设计不足于解决农村能源问题，也不利于农村地区的可持续发展。

(2)政策缺乏预见性。一是以“因地制宜、多能互补、综合利用、讲求效益”16字方针为核心的农村能源建设政策取向到底能够多大程度上解决农村能源问题缺乏预见性。事实上。这一方针是计划经济体制下典型的城乡分割的能源发展方针。已难以适应社会主义市场经济体制的要求。二是对农村商品性能源服务需求缺乏预见性。政策规划者试图通过农村小水电、小煤炭建设来满足农村的商品性用能需求，这在城乡能源建设分割、能源工业发展以电力为中心的背景下出现了1998年由于电力过剩、煤炭过剩引致出台的农村电网建设(改造)政策、乡镇煤炭关井压产政策，亡羊补牢。三是对农村可再生能源在国家能源系统中的作用缺乏预见性。围绕农村可再生能源的政策经历了从解决农村居民生活用能、到保障能源可持续发展、再到提高减缓和适应气候变化能力的目标变迁，这变迁合乎政策环境变化下的认知理性，但不符合国际社会对可再生能源的基本共识，特别是对生物质能在未来可持续发展能源系统中的作用的基本认识。

(3)政策受制于“城乡二元结构”的体制约束和能源分业管理的制度安排。这是出现农村能源问题被简单化、农村能源政策缺乏预见性现象的制度性原因。建立在城乡二元结构上的能源发展战略、能源发展规划和能源发展政策，以及就城市论城市、就农村论农村的政策制定与实施模式，已经不适应现实的需要。人们期待通过“统筹城乡发展”、将农村能源置于国家能源总体框架中制定农村能源政策，打破原有的城乡分割的能源建

设模式，进入城乡总体规划的新时代。

新中国成立以来，中国能源实行分业管理。为了能对国家经济活动进行严格的计划。政府对不同能源行业设置了不同的主管部门，尽管期间也有几次能源部门之间的合并、产生综合管理能源各行业的部门，但最终都以综合部门的撤消而告终(如图1所示)。由此决定了中国能源政策以行业政策为主、缺乏总体战略的制度架构{参见“表一”)。受政府能源部门设置以煤炭、石化、电力等常规能源为主的制约，农村能源一直难以进入能源建设的“主旋律”。尽管期间出现过小高潮，但农村能源政策总体上缺乏稳定性和连续性。

当前，在统筹城乡发展、建设社会主义新农村的政策环境下，中国农村能源政策需要新思维。

(1)对农村能源政策应有一个合乎规范的目标定位。从能源消费角度看，重点是按照公共财政的要求推进公共服务均等化，保障经济发展过程中的能源公平，其核心是满足农村地区生产和生活的用能需求，特别是电力需求。从能源生产角度看，期待通过农村可再生能源(特别是生物质能)增加能源供给是合乎理性的，问题的关键是在农村可再生能源的开发利用过程中必须保障农民的交易权力，提高农民的就业机会、增加农民收入。从能源外部性角度看，政策设计应该有利于农村可再生能源的生产和消费过程中CO₂排放“零增量”形成的“缓解和适应气候变化能力”环境收益的内部化，促进农村能源环境收益的价值实现。

(2)合理、稳定、可预期的政策安排。实现上述目标的真正挑战是政策而非技术，因为大多数农村可再生能源技术已经在市场上出现，有的甚至已经商业化，问题的关键在于如何使这些技术得到广泛应用，富有远见的公共政策对于技术的推广是关键性的。世界各国的经验表明，市场主体的介入，特别是大企业、大集团的介入，是推动和加快可再生能源发展的关键。要使资金和技术投入到可再生能源资源的开发，需要具备合理、稳定、可预期的市场投资体制，合乎利润要求的成本约束是吸引投资者进入的前提。目前阻碍可再生能源开发的一个主要因素是政府机构、人员的不稳定性以及由此引发的政策不可预见性。

(3)按照市场转换规律组合可再生能源发展政策。能源系统向可再生能源转换是一个长期的过程。国际应用系统分析研究所(ⅡASA)对30个国家1860-1975年期间60项数据的分析结果表明：一种能源替代另一种能源(市场占有率由1％增至50％)，一般要经历几十年的时间。因此。可再生能源发展政策应该按照市场转换的不同阶段进行综合政策设计，在提高政策可预见性的同时提高政策的稳定性和连续性。市场转换的综合途径(政策组合)包括：通过国家资助的研发、示范实现“科技推动”；通过贴息、免税、定价等金融服务、财务激励使可再生能源技术在财务上可行，实现技术的商业化；通过政府采购、集团采购、强化常规能源市场主体的市场义务、信息传播与培训实现“需求拉动”；通过“规范、标准”完成市场转换。不同情况的政策组合取决于技术特性以及存在的障碍和市场条件(Geller H.，2003)。