世界银行在华教育贷款项目述评

2009-11-26林声明

世界教育信息 2009年10期

林声明

[摘要] 中国自1981年恢复在世界银行(以下简称“世行”)的合法席位以后,与世行总部达成了教育贷款协定,自此开始了利用世行贷款发展教育的历程。世行教育贷款项目主要有地方大学项目、中学在职教师培训项目、教材建设项目、“贫一”至“贫五”基础教育项目、职业技术教育项目、师范教育发展项目等。文章主要从世行在中国教育贷款的政策性变化和中国教育贷款项目面临的形势展开分析,探索中国教育贷款项目的发展。

[关键词] 世界银行教育贷款项目中国教育

中国在1981年恢复世行席位后实施的第一个贷款项目为大学发展项目,这也是中国教育系统利用的第一个外资项目。十年动乱,刚结束不久,中国教育事业遭到严重破坏,各级各类学校都急需恢复重建。在这个时刻,世行和中国政府决定把第一笔贷款投向教育领域,这足以表明双方拥有共同的远见和魄力。世行大学发展项目的顺利实施和它所产生的积极影响和极高效益,充分展示了当时中国利用世行贷款支持中国教育发展的必要性和可行性。但是,从1999年7月1日开始,世行以我国人均国民生产总值超过800美元为由,停止向中国施放无息贷款。改革开放30年来,随着我国政治、经济和金融形势的不断发展和变化,中国教育利用世行贷款从贷款规模、投向到管理模式等方面都发生了一系列变化。特别是近几年,由于国内贷款利率下调、国家财政体制改革、国家教育体制的改革等原因,教育利用世行贷款逐步走入低潮。面对国内教育投资依然相对匮乏、教育发展对外资仍有需求的局面,如何创新机制,继续充分有效地利用世行等国际金融机构贷款,是一个亟待研究的重要课题。

一、世行对中国教育贷款的特点

1981年开始执行的第一个世行贷款项目——大学发展项目揭开了中国教育利用世行贷款的序幕。到2008年底,世行共向中国提供了20个教育贷款项目,协议金额达20.3亿美元。这些项目遍及除台湾、西藏以外的所有省市,涉及基础教育、师范教育、职业教育、高等教育、广播电视教育和教材建设等多个领域。30年来,伴随着社会经济的发展,我国教育领域利用世行贷款大体上经历了起步阶段—调整与巩固阶段—稳步发展阶段。期间,贷款的规模、投向和布局、贷款条件等都发生了很大的变化(见图1、图2和图3)。

1. 投资规模变化

1980~1989年是中国利用世行贷款的起步阶段,一般年签约项目1个,年贷款额在1亿美元左右。这一阶段贷款项目少、投资规模小的主要原因是利用世行贷款需要有一个相当长的准备阶段,而1985年之前准备工作成熟的项目不多。另外,此时也处于改革开放初期,中国教育部门和地方政府对利用世行贷款的认识和认知度都非常有限。

1989~1992年是调整与巩固阶段。国际政治经济格局发生重大变化,苏联解体和东欧剧变,西方一些国家以“人权”为借口干挠世行对我国提供贷款。如1990财年世行对华年教育贷款一度跌至0.5亿美元,是历年来世行对华投入的教育贷款最低值。但是,在中国和世行的积极努力下,双方迅速恢复了良好的合作关系。1992财年世行对华教育贷款增至1.3亿美元,大大超过了第一阶段末的贷款水平。

1993年至今为稳步发展阶段。从1993财年开始,中国利用世行贷款进入了稳步发展时期,以加强教育基础设施建设和贫困地区基础教育为重点的项目等全面铺开。此间年均签约项目1~2个,年均贷款额1.1亿美元。

2. 条件的变化

截至2000年,世行对中国教育贷款总额达到16.97亿美元,其中软贷款15.12亿美元,占教育贷款总额的89.10%;硬贷款1.85亿美元,占教育贷款总额的10.90%①。由于教育贷款项目的社会效益远远大于经济效益,世行教育贷款往往以软贷款为主。随着中国经济的发展,综合国力显著增强,人均国民收入水平迅速提高。1999年,中国人均GDP超过世行界定的使用软贷款的标准(人均GDP765美元)。从2000年起,世行不再向中国提供软贷款,而全部为硬贷款,贷款利率是伦敦同业银行拆借浮动利率加上0.6%~1.0%的利差,贷款的期限为15~20年,包括5年宽限期。另外,自2000年起,世行对所有贷款项目开始收取相当于贷款总额1%的前征费。这些都使世行贷款条件越来越硬化。

3. 投向教育结构的变化

30年来,随着国家教育建设重点的变化和教育投资政策的调整,世行在中国的教育贷款项目在区域和结构类别分布方面也发生了一些变化。就教育行业内部来说,自1980年中国政府恢复在世行的合法席位后至今,世行共支持了中国20多个教育项目。1980年到1989年之间,我国共与世行签订了6个教育贷款协定,总额达6.3亿美元,其中有4个属于高等教育,2个属于基础教育,分别占总贷款金额的83%和17%②。因此,20世纪80年代世行项目主要集中在高等教育方面,基础教育项目只是刚刚起步。

进入20世纪90 年代以来,中国政府确定了至本世纪末基本实现普及九年义务教育和基本扫除青壮年文盲的教育发展目标,同时制定了促进贫困地区基础教育发展的政策。在此形势下,世行贷款重点也开始转向农村贫困地区的基础教育项目,如“第一个贫困地区基础教育发展”项目( 简称“贫一”项目) 、“贫二”、“贫三”、“贫四”、“贫五”项目、贫困省教育发展项目、西部地区基础教育发展项目等,项目覆盖了西部的12个省( 区) 。

4. 教育贷款区域布局发生变化

就区域布局而言,1980年到1989年之间,中国共与世行签订了6个教育贷款协定,总额达6.3亿美元,其中中东部和西部,分别占总贷款金额的87.5%和12.5%;1990年至今,中国共与世行签订了14个教育贷款协定,总额达14.0亿美元,其中中东部和西部,分别占总贷款金额的37.1%和62.9%,早期项目投入到中东部教育省较多。随着中国西部大开发政策,项目投入开始侧重于西部。

二、关于世行教育贷款项目对中国教育发展的评价

迄今为止,中国从世行得到的教育贷款项目共20个,贷款金额达20.3亿美元,受益领域遍及基础教育、师范教育、职业技术教育、广播电视教育、高等教育和教材建设等;受益高校463所、中等职业学校156所、中等师范学校124所、中小学10万余所,教材印刷厂57家。世行贷款主要用于购买设备、培训人员、聘请专家以及校舍基本建设等。中国政府对所实施的项目给予了高度评价。前国务院副总理李岚清评价:“世行和外国政府优惠贷款,对中国的教育事业和人才培养、基础设施建设、企业技术改造等,都发挥了积极的作用。”①

1. “种子”作用——改善中国教育总投入的不足

改革开放以来,中国确立并坚持了以经济建设为中心的发展道路。但是改革开放之初,当时的中国可以说是百废待兴、百业待举,急需大量的经济建设资金。单靠自身的资金积累非常有限,而且教育、基础设施等领域是私人资金没有能力或不愿意介入的。世行的资金主要就投入在这些部门和领域,例如大学项目、贫困及少数民族基础教育项目等。据统计,截至2004 年1月1日,我国在世行各类项目的贷款中,教育项目贷款金额达17.3亿美元,世行援助贷款对于弥补中国教育发展资金缺口,特别是贫困地区的基础教育事业发展起到了重要作用。

2. “催化作用”——加快了中国义务教育的普及与均衡发展,加强了中国教育制度和教育规划的建设

地区间经济与社会发展的不平衡是中国国情的一个极其重要的特征。改革开放30年来,中国各地区的教育事业都发生了巨大的变化。无论东部、中部还是西部地区,各级各类教育都比改革开放前有了长足的进步,取得了举世瞩目的成就。但是,我们也必须看到,在各地区教育事业持续快速发展的过程中,存在着地区间发展不平衡的问题,中国西部地区由于经济水平低下、自然条件恶劣、宗教文化影响等方面的原因,基础教育普及和发展程度低于全国平均水平,短期内很难高质量地普及基础教育。通过利用世行教育贷款,中国西部地区的基础教育缓和了当地经济状况对其发展的困扰,取得了显著的变化,加速了西部基础教育事业的进程,使部分西部地区在2000年实现了普及六年义务教育,部分地区实现了普及九年义务教育。反映在具体指标上,如“贫困教育发展项目”中,以广西为例,12个项目县的适龄儿童入学率达到98.27%,比项目实施前提高5.19%。其中巴马县提高20.7%,女童入学率达到96.28%;三江县提高23.04%,辍学率大幅度下降,由项目实施前的8%降到1.36%。项目县接受学前教育的比例由18.6%提高到33.8%,12个项目县中已有3个县实现基本普及九年义务教育,其余9个县全部实现基本普及六年义务教育,所有项目县完全实现项目总目标②。

在中国,西部贫困地区女童在教育机会、专业选择、学业成绩、教材等方面与男童存在性别差异,基础教育方面尤其明显,很多地区影响九年义务教育普及率的关键就是女童。据统计,1993年我国超过90%的地区普及了初等教育,但在未入学的260万儿童中,女童占66.4%,绝大多数集中在贫困地区尤其是西部贫困地区和少数民族地区。世行教育贷款项目绝大多数用来普及我国西部贫困地区的义务教育,提高了儿童入学率和巩固率,降低了辍学率,特别是提高了女童的入学率,促进了西部女童教育的发展。

与此同时,世行项目也加强了中国教育制度和教育规划的建设。以世行教育贷款“贫二”项目和高等教育发展项目为例,开展了上百个教育改革课题研究,项目学校的校长和教师都有机会参加到课题研究中去。这大大提高了校长办学和教师教学的积极性与水平。由于大部分课题都能与本校实际情况相结合,因而具有实际应用价值。世行教育贷款对教育的体制改革起到了巨大的作用。这在我国的职业教育体制改革上尤为明显。我国职业教育在体制上存在的主要问题是办学主体单一、政府包揽过多、管理层次较多及职业教育体系不完备等。世行项目就职业学校的办学规模、生师比、设备设施利用率、如何做到优势互补资源共享、充分发挥项目院校的辐射功能等方面提出一系列考核指标。所以,在项目执行期间,不少项目学校对原来的办学模式进行了较大的改革,短短几年内,就在学校内部形成了多层次、多形式、多方位的办学格局。一些学校主管部门还在本地区、本行业内实行并校的办法,调整和优化教育资源的配置,以集中有限的人力、物力、财力办好骨干示范学校。更多学校则根据经济社会发展的需要和市场需求,对学校的运行机制和专业设置进行革新改造,提高了学校的活力和办学效益。

3. “示范作用”——提升了中国人力资源的水平

在世行项目中,大多数项目都列有关于中小学校长和教师培训内容。其效益主要表现为:第一,举办国家级、省市区级、县级培训,约150万名校长和教师受益,其中专业教师约20万人,并且初步形成了多级校长教师培训网络和培训基地;第二,在中国西部地区重点培训中小学校里的民办教师,为改变民办教师身份,提高他们的学历水平和业务水平,起到了重大作用;第三,在中国西部地区培训中小学校长和教师工作中,建立起了一套培训质量检测指标体系,为提高培训质量起到保证作用,也为中国在培训中小学校长、教师及保证培训质量方面,提供了十分重要的参考依据和宝贵经验。世行官员曾做出这样的评价,中国是世行借贷国中项目执行结果最好的国家,而中国的教育项目又是中国世行贷款项目中执行质量最高的,尤其是教育项目培训为项目的顺利执行起到了基础性作用。在利用世行贷款的工作实践中,各级教育管理部门的工作人员认真学习国际上项目管理的先进经验,在优化教育资源配置,提高资金使用效益方面取得了长足的进步。目前,中国各级教育部门已建立起具有中国特色的外资贷款管理体系,锻炼出一支自上而下、素质较高的项目管理队伍。

三、思考与建议

1. 中国应充分重视世行对华教育贷款项目

近年来,中国在引资工作中的基本思想是坚持全方位、多层次、宽领域的对外开放方针,充分利用国内外的资源,促进中国教育持续快速发展。根据世行对华教育贷款的调整,中国应相应地做好各方面的工作,加强与世界银行的联系,有效利用世行的贷款资金,树立中国与世行合作的良好形象,为我国尽量争取世行较多的优惠贷款,加快我国中西部地区的教育发展。实施世行贷款教育发展项目不仅为我国教育发展提供了资金支持,而且将带来项目受益地区人们观念的变化和更新,缩小与发达地区的差距。因此,采取积极的措施继续与世行在教育领域开展合作是必要的。

2. 中国应加大教育资金投入,解决世行教育贷款项目配套资金问题

教育财政转移支付是解决教育发展区域失衡问题的有效手段。世行资金的使用,就是由中央政府利用国际组织的援助性贷款向贫困地区进行转移支付的一种形式。对于我国来说,现在世行对我们的教育贷款主要集中在西部基础教育方面。为了使每一个贷款项目效益最大化,我们自己可以加强对西部教育的投入,充分调动东部发达地区对西部的帮扶,为申请世行教育贷款做好前期准备,做到与世行的贷款相结合。

3. 增强还贷意识,依法落实还款责任

国外贷款属于外债,不可能豁免,必须偿还。项目主管部门单位要坚决纠正“只借不还”、“重贷轻还”的思想意识。要按照贷款协议和转贷协议的要求,明确还款责任,制定还款计划,落实还款资金来源。只有明确了还款责任,并按时还本付息,才能实现外资项目的可持续发展。

4. 提高管理水平

对世行教育贷款的管理水平的高低,决定着世行教育贷款使用的效率和效能,不仅直接影响我国利用外资的声誉,而且对我国与世行的关系、获得世行的教育贷款的可能性等多方面产生巨大的影响。提高项目的管理水平应注意以下几点:加强世行教育贷款项目前期的准备工作,从项目目标的制定、项目的理念、项目的内容、项目的实施策略等各方面都要尽量与中国的教育改革过程相融合;建立健全教育贷款管理制度;建立多方有效分工合作的项目管理系统;建立一支高水平的管理队伍。

5. 应注重世行在华的教育贷款项目的后续管理

很多项目在实施时基本达到了预期的效果,但有的项目周期短,如果项目地区的经济条件、教育经费和办学条件等还没有进入良性循环的轨道,也就是说必要的资源投入机制没有形成,那么一旦项目结束,项目周期内取得的成效很有可能会得而复失。为了促进西部教育可持续发展,缩小与东部发达地区的差距,各地区政府要把握与教育发达国家交流的契机,深入考虑和积极建立加强西部教育领域投资的机制。除此之外,世行教育贷款项目与其他国际合作项目一样,都有一定的周期。周期的完结不能视作教育活动的完结,应成立“项目后督导机构”,专门在项目结束后对项目的后续工作进行督导,做到即便项目结束了,各项工作还要继续,如加强项目的总结和宣传,扩大项目的参与性等,目的是要形成一个良好的循环机制。另外,在项目周期结束后,要充分发挥原有项目学校的示范作用,有效监督和利用示范学校,让这些学校为今后的中国教育作出更大的贡献。

参考文献:

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