政府介入农业保险：理论依据与政策内容

姚壬元

摘要：政府介入农业保险是农业保险制度健康、可持续发展的前提和基础，明晰政府责任是建立我国新型农业保险制度的关键，文章在分析农业保险中政府介入的理论依据的基础上，论述了政府介入农业保险的基本内容和政策选择，

关键词：农业保险；政府介入；道德风险；逆向选择

农业保险作为一项解决农业风险问题的社会制度安排，其分配的一部分是公共资源。增加的是社会公共利益，其实施运行需要借助政府的力量。各国的农业保险实践表明，政府的合理介入是保持农业保险制度持续、健康发展的核心和基础。但目前我国的农业保险仍处于较低发展水平，因此有必要对中国农业保险体系中的政府介入问题进行深入探讨。

一、政府介入农业保险的理论依据

1、农业风险的特殊性。农业风险具有风险单位大特征，一次风险事故涉及面广，小则一县一市，大则一区一省。特别是洪涝灾害、干旱灾害等风险一旦发生，则涉及千千万万农户、上亿公顷的农地。这使得保险公司难以通过集中大量风险单位来分摊损失，其承保的农户越多，面积越大，风险反而越集中，风险损失会越大。保险人的经营风险就越大；此外，农业风险的广泛伴生性，使得农业保险损失容易扩大，而且由于这种损失是多种风险事故的综合结果，很难区分各种风险事故各自的损失后果，为保险公司的经营制造了技术上的难题；农业风险的发生频率高、损失规模大，严重的自然灾害可能使几个省区连片受损，甚至使作物绝产，这样大规模的损失足以使经营稳健的保险公司，在承保了一定规模的农险保标的后，因一次巨灾发生而濒临倒闭。农业风险的特殊性不符合传统的理想可保风险的准则，导致其不能通过市场化方式有效分散，需要政府的大力支持。

2、农业保险具有准公共品性质。农业保险是一种准公共品，其在取得和消费过程中确实存在一定的非排他性和非竞争性。从需求看，对于具有非排他性和非竞争性的公共产品，由于私人购买了也不能独享其效用，不能排除不花钱购买的人享受该产品，造成“搭便车”效应，导致“需求不足”。在农业保险市场上，表现为私人购买力不足。从供给看。公共产品具有边际收益递增的特性和自然垄断的倾向，产量越大，消费者越多，其效用越大，效率越高；私人市场的竞争非但不会提高效率，反而会降低效率，这也正是需要政府介入的依据之一。作为准公共品的农业保险供给应当有政府的参与，因为市场机制所提供的数量会大大低于社会最优水平。

此外。农业保险具有外部性。农业保险的“消费”不仅给投保农民本人带来效用，而且对全体社会成员带来“好的”影响，这表现在：一方面，农业保险可以在灾害事故发生时使农民获得最低保障收入，进而保证农业生产及国民经济发展的正常化；另一方面，农业保险可以降低农业投资者的风险预期，提高其进行农业投资的积极性。从而提高农业的产业化程度。此外。由于农业在国民经济中的基础地位。以及农业与国民经济各部门间不可分割的联系，农业保险对农业及农民的保障作用，会演变为对整个国民经济有利的乘数效应。具有正外部性的农业保险，其社会边际收益高于私人边际收益，而私人边际收益小于边际成本，因此，其市场供给和需求均不足，需要政府的介入。通过非市场的方式予以解决。

3、农业保险的逆选择和道德风险。逆选择在农业保险中表现比较突出。面对种类不同的农民总体。处于信息弱势一方的保险人，从自身利益最大化出发，在提供农业保险时，或者对承保对象进行选择。把低风险农户吸纳投保。而把高风险农户排除在外。出现保险人的“撇油”行为：或者提高均衡保费。而提高保费又使那些低风险者退出保险，如此造成保费不断提高的恶性循环。结果是只有为数较少的高风险农户才会参保，出现“劣等客户驱逐优等客户”的情况。参保人少，风险基金规模小，使农业保险依据大数法则分散风险的功能难以发挥，最终导致保险市场萎缩甚至垮掉。逆向选择是典型的市场失灵。有赖于政府的多种干预或诱导机制从中发挥作用。

道德风险是农业保险面临的又一难题。农业保险合同的签订本身可能会改变投保者的动机和行为，即投保后，投保者会放松对风险的警惕和控制努力，从而改变事故发生的概率和规模。尽管农业生产者无力影响大自然的状况，但他可以通过努力影响许多风险事故发生的规模和概率。从而影响保险公司的收益。因此。道德风险使农业保险人面临高监督成本和高赔付损失的两难选择，无论如何，都提高了保险经营成本，破坏了保险筹集资金的功能。如果道德风险所产生的成本过高，保险人就会减少甚至不提供农业保险的供给，最终导致市场的萎缩和社会资源配置的无效率。而政府的干预可以在一定程度解决此问题。

农业风险的特殊性、农业保险的准公共品属性及外部性所造成的供求不足、信息不完全和不对称所引发的逆选择和道德风险。都是市场机制不能充分发挥作用的体现。这都产生了政府介入的内在需求。对多数国家而言，农业是弱质产业。农业保险的社会效益必须首先予以考虑。当农业保险的社会效益目标不可能通过市场机制得以实现时，政府就必须用其他手段实现这一目标。以上为政府介入农业保险提供了有力、必要的理论支撑。

二、中国政府介入农业保险的基本内容

1、确定责任限度是政府介入农业保险的基本前提。政府介入农业保险的责任限度，是指由政府通过直接或间接的方式向农民提供农业保险的广度和深度。“广度”是指农业保险所覆盖的保障范围，“深度”是指政府负责的农业保险的保障水平。从理论上说，农业保险应该覆盖全部种植业和养殖业；不仅为农民提供灾害损失的基本补偿。同时提供收入保障。但从西方国家农业保险发展的经验来看，农业保险的发展有针对性，开始往往只覆盖关系到国计民生的重要农作物和畜牧产业，随着社会、经济的发展和经验的累积。再逐步扩大范围，提高保障程度和金额。无论是其深度。还是广度都应该与经济发展水平、财政承担能力以及社会、文化、制度沿革相适宜。当前中国处于经济发展阶段，政府的财政力量有限，要整体对种养两业提供农业保险，或对部分农民提供高保障水平的服务，在现阶段条件尚不成熟。政府应现实地将其介入农业保险体系的“广度”界定为重点扶持的地区和农作物，在经济条件允许时，再逐步扩大其保障范围；“深度”界定为提供基本保险保障。而不是更高层次的“收入保险”，但政府应当寻求更加符合市场规律有效率的方式解决基本保障水平以上的保障，要区分不同层次中各级政府的责任。

2、制定制度框架是政府介入农业保险的首要任务。政府在农业保险体系的建设过程中，其首要任务就是制定制度框架。保证体系运行的规则性和秩序性。这种制度框架主要包括两个层次：一是农业保险体系及其政策。农业保险作为解决社会问题的一种经济制度，是公共选择的结果，在社会经济运行中应该起着社会“稳定器”和经济“助推器”双重作用。政府应采取包括政策性保险、商业性保险