发展援助背后的玄机

黎文涛

冷战期间，现实主义大师摩根索提到：“援助政策与外交、军事、宣传等没什么区别它们都是国家‘军械库里的武装装备。”这当然也包括发展援助。

发展援助不同于救灾之类的紧急性援助，它是以解决欠发达国家和地区的发展问题为目的的援助，是“救穷”而非“救急”。

现代的国际发展援助至今已有60多年的历程，美国在1947年实行的援助欧洲复兴的马歇尔计划，是国际发展援助的第一次成功实践。冷战期间，发展援助与军事援助一样，成为美苏争霸的工具，它和地缘政治博弈，意识形态紧密联系在了一起。而身处此背景下的现实主义大师摩根索更是提到：“援助政策与外交、军事、宣传等没什么区别，它们都是国家‘军械库里的武装装备。”这当然也包括发展援助。而中国在这一时期的发展援助则完全不同，它们深受欢迎。1964年周恩来总理访非时提出了对外援助八项原则，并表示八项原则全部是对中国的自我约束和规定，而不针对受援国。

冷战结束后尤其是进入新千年后，外交和战略因素与发展援助的直接关联大为降低，但发展援助的复杂性却有增无减，发展援助背后受到各种利益因素牵制。

援助的目的不单是“救穷”

毫无疑问，无论是官方发展援助还是私人性的发展援助，其主要目的是“救穷”。但在国际现实中，援助国或援助组织的政治利益和经济利益却往往主导了援助政策的形成和出台，援助国往往根据自身要求来确定援助对象、援助方式和援助条件，而受援国真实需求和援助的最初目的可能早被遗忘在脑后。这也造成真正需要援助的、世界上最贫穷的63个国家得到的直接援助不到全球所有援助的一半，援助款更多流向更有发展潜力和投资机遇的东南亚国家或一些新兴市场国家。

一些短期的政治利益正左右着援助的走向。在2000年，阿富汗、伊拉克和巴基斯坦三国在全球官方发展援助中所占比例不到2％，而到了2005年，这三国所占比例竟猛增到26％，这种结果无疑是由美国的反恐战争和反恐战场东移所决定的。本和发展援助联系不大的美国国防部，现在突然成为其主要援助机构之，每5美元的发展援助款中就有l美元由国防部支配，政府打入五角大楼账上的发展援助金额5年翻了三倍，在2007年达到55亿美元。和上述三国对比，本是非洲“发展之星”的津巴布韦，却由于土地改革问题得罪西方，被西方随即抽走援助，近年来经济陷入泥潭。

全球化下，经济利益在援助中的角色显得更为突出。日本和欧盟对东南亚、非洲等国的官方发展援助，往往是保证稳定的能源和原料供应的必要方式。部分援助国在给予援助时，不单会提出“良治”、“民主”等政治条件，更会要求受援国开放市场，改善外资进入条件。

西方援助模式受到质疑

美国是全球最大的对外发展援助国，每年以各种名义向其他国家和国际组织提供的官方发展援助达二三百亿美元之多，但一些发展中国家尤其是非洲，对美国援助政策和援助方式的质疑从未停息过，其中争议最大的就是所谓的限制性援助(Tied Aid)。限制性援助是指援助国在提供赠款或低息贷款时，要求受援国必须采购援助国的产品和服务，在2006年，全球58％的官方援助都是限制性的。

美国粮食援助占国际粮食援助的50％，但其99％的粮食援助都是限制性援助。这也就意味着，几乎所有美国提供的粮食援助都必须采购美国本土农产品，这让急需资金注入的非洲国家农产品市场失去了机会。农业援助在美国已成为一项诱人的“肥肉”，美国农业部下属的农业事务局负责对外援助农产品的采购，只有少数公司才能得到垂青。美国政府平均以比市场高11％的价格来采购这些公司的农产品，收购玉米的价格更是高出70％。这些高价的农产品最后又以援助的方式低价卖给受援国。美国还规定，75％的粮食援助必须由美国船只来运送，价格比国外同行高了76％。最终，美国40％的农业援助预算都花在了运费、存储和行政事务上。美国的农业援助模式被国际社会指责为“变相的农业补贴”，而欧盟则认为这种“回购”式的援助根本就是一种贸易保护行为，受援国应有权选择在别国购买产品，就此欧盟亦准备向WTO起诉美国的做法违背自由贸易原则。在批评声中布什政府也曾提议，美国农业援助应该采购部分的受援国产品，但话一出口，就遭到食品加工商、航运集团、农业集团，还有NGO(一大部分粮食援助要通过NGO进行分配)的强烈反对，最终提议在国会遭否。

欧洲国家通常会用官方发展援助来推动在受援国的投资和贸易。法国对非的发展援助主要分布在非洲法语区国家，法国投资或援建的项目一般不允许当地企业或外国企业进入，医院，学校、农业灌溉设施的建设都由法国公司完成。此外，2007年第二届欧非峰会上，欧盟急于用新的《经济伙伴协定》取代到期的《科托努协定》，然而，改协定要求非洲必须逐步削减和取消从欧盟进口的关税，非洲各国均对此疑虑重重。但欧盟表示，不签约的国家将会面对欧盟5％到20％的关税，发展援助已成为欧盟谈判时的重要筹码。

对现行援助模式的批评从未停息过。虽然有人表示，限制性援助可以降低受援国的通货膨胀率，让穷人买得起商品，但就拿农业来说，发展中国家56％的人口是农业人口，也是主要的扶贫对象，他们却是外来低廉农产品最大的受害者。对于西方在给予援助时，要求非洲开放市场、促进产业私有化的附加条件，尼日利亚国际事务研究所所长埃泽表示：“开放市场就像是让一个孩子和一个成年人来PK，欧洲人总是在我们一个口袋里放入1美元时，却从另一个口袋里掏走10美元。”

发展援助是一项大“产业”

发展援助虽然在韩国、中国台湾以及部分东欧国家起到了良好效果，但在非洲却收效甚微，甚至滋生腐败、战乱以及“援助依赖症”。致使冷战之后，随着非洲战略地位的下降，非洲所得到的发展援助呈下降趋势。但新千年后，援助额却突然快速增长，国际社会重视非洲减贫固然是原因之一，但也应注意到，这个时期也是以NGO为代表的西方倡导的“市民社会”快速崛起时期，发展援助通常是他们维生的工具。

许多研究发展援助的学者都认为发展援助已成为一项“busiess”(产业或生意)，全球援助款接近90％都是发展援助，涉及在内的有各种NGO、智库、中间人和顾问公司。和发展援助相关的行业人员数目庞大，如世界银行有10000人、国际货币基金组织有2500人，联合国相关机构有5000人，NGO有25000人，再加上私人慈善基金会和各国援助机构人员，大约有50万人包括在内，发展援助俨然已成为他们的“衣食父母”。“市民社会”的主要职责是帮助发放援助、进行发展援助研究或给援助提供咨询，每年他们须从各类国际组织或政府手中申请大量的款额来维持其运转。为争取更多资金，部分NGO和智库不根据受援国的真正需求来申请项目，而是根据自身需要去申请或规划资金用途。此外，NGO也热衷于组织各类会议，因为他们申请来的经费如有太多结余，那下次申请时，经费肯定要被削减。

NGO在发展援助中的角色也出现了一些让人不安的变化。西方援助国本希望通过NGO推动受援国达到“良治”，消弭腐败，因此他们要求受援国必须把NGO纳入到国家决策过程中，而通常NGO又是发展援助的中间人，这使政治影响力甚微的NGO变得异常强大。由于NGO本身就是一种不同利益的民间代言组织，这使得他们在对援助使用上总是“以我为主”，而非以国家为主。如果政府对援助的使用未能如其所愿，就表示强烈反对，这对本身效率不高、政策执行力低的非洲国家而言，更是雪上加霜。比如，用援助款在尼日利亚拉各斯修条公路，竟要花费五六年时间，每种利益都必须照顾到。

发展援助的目的不能本末倒置

2000年联合国千年首脑会议上制定的“到2015年让全球贫困人口减半”的“千年发展目标”不能被遗忘，但至今一半时间已过，这些向全人类做出的承诺却仍遥遥无期。发展援助中的国家利益因素应当被正视，它也不可能披消除，如果能通过援助达到经济上的互补和政治上的相互信任与合作的“双赢”，就可让援助效果最大化。近年来，随着私人发展援助的兴起，援助目的和援助政策更呈现多样性和私利化特点，他们不用担负太多的国际职责。但在发展援助中，如果商业利益这样的“末”真的取代了“促发展，减贫困”的“本”，恐怕就很难避免其最终成为一种“援助陷阱”。