政府承债息访之辩

面对社会矛盾,政府是独立的第三方,政府理应扮演的角色就是协调人、裁判人。政府直接介入社会利益纠纷是不妥当的,其结果会将法律置于无可无不可的尴尬地位。

[城·事]

“花钱买稳定”

针对国有企业改革和城市建设等两类七大信访问题,长春市政府实行创新做法。即由政府统一承担追索权,一方面采用政府承债方式,出资先行解决实际问题,把群众从各种纠纷、债务中解脱出来;另一方面成立机构,组织专门力量,采用经济或法律手段,代百姓打官司,向开发企业或有关单位追索,逐渐解决债务关系。

长春市承债息访的做法,从全国看来颇为新鲜,解决了困扰长春市多年的信访热点问题。但此举是否治本之策,后续问题如何解决等,也引发了很多争论。

[观点交锋]

治标不能治本

乔新生(中南财经政法大学社会发展研究中心主任)

长春市政府的做法,是一种非常无奈,也是十分错误的做法。假如它所产生的示范效应日益显现,那么,政府的工作将会陷入被动。

对于信访问题的处理方式,国务院信访条例已经作出了明确的规定。政府部门以先行出资的方式,解决群众信访中提出的问题,不仅于法无据,而且损害了国家利益和公共利益。

正如人们在现实生活中所看到的那样,政府答应上访群众不合理的要求,不仅会起到很坏的示范作用,而且会增加财政开支。假如诉讼无法追回有关资金,那么,将会造成国有资产流失。所以,处理信访问题,绝对不能“法外开恩”。

当然,在现实生活中之所以出现政府出资平息上访事件的做法,可能是由于政府当初在推行改革的时候,没有顾及群众的利益,以至于在改革方案实施的过程中,才蓦然发现,国有企业的职工或者城市居民利益受到了严重损害。在这种情况下,政府拿出部分财政资金解决受损害群众所面临的困难,是一种亡羊补牢的做法。但是,这样做会掩盖国有企业改革和城市建设中存在的深层次问题,也会破坏财政预算制度,使人大及其常委会通过的财政预算报告形同虚设。

上访群众所提出的问题多种多样,其中既有政治问题,也有民生问题;既有改革留下的历史问题,也有深化改革产生的问题。地方政府不能抱着息事宁人的态度,加大财政支出,以破坏财政的预算为代价,满足少数人的利益诉求。而应该严格依法办事,凡是符合法律规定的,在法定的程序范围之内,由政府或者司法机关出面解决;凡是不符合法律规定的,政府信访部门应当尽力说服上访群众,放弃自己的不合理要求。

政府的公信力应该体现在依法办事上,而不是通过“收买”或者“赎买”的方式解决问题。针对上访群众实行先行垫付,不仅不能平息矛盾,反而有可能把民事纠纷、商事纠纷变为政府与市民之间的纠纷。这种引火烧身的做法,非但不利于解决问题,反而有可能会激化干群关系。

透过这一案件可以看出,在一些地方政府官员还没有真正树立依法行政的观念,他们为了解决过去的问题,又制造了新的问题。从本质上来说,这是一种典型的官僚主义,一种掩盖社会矛盾,制造歌舞升平假象的举动。倘若其他社区居民群起效尤,那么,政府的财政早晚会难以为继。

所以,我们不能只看到长春市政府的做法所蕴含的脉脉温情,而没有看到其中所隐含的深层次问题。社会的稳定是不能够通过金钱来购买的,社会的稳定也不是通过照顾少数人的利益得来的。社会的稳定需要寻求共识、凝聚共识,而恰恰在这方面,长春市政府的做法让人感到费解。

借债息访是个好招

孟嗣贵(四川省大竹县教育局)

不管是政府是否承债,长春市政府这种主动为群众着想、主动承担责任的做法,都是值得称赞的。

政府承债息访,当地人大以及社会各界都持肯定态度,据称也走了法律程序,具备法律效应。而从“理”的角度来讲,笔者同样赞同这一举措。

因为历史上的管理不到位,给无辜百姓带来的困难,政府首先承担起来,是一种本该如此的责任担当;其次,涉及到百姓与企业纠缠不清的权责冲突,政府以预先承债的方式为百姓充当靠山,再拿出比普通百姓大得多的行政能量,追讨企业欠债,更有利于理清历史乱麻。

政府承债息访的亮点,就在于百姓的问题,转移到了政府的头上,由政府替百姓出面找企业,这样就更容易解决问题了。所以,花钱解决这些信访问题,换来稳定的局面,这正是地方政府的职责所在。从这个意义上讲,政府承债息访的确是个好招,值得更多的地方政府借鉴。

[决策者说]

替百姓跟企业“算账”

马树朴(长春市信访局副局级巡视员)

用承债等方式来解决一些上访反映集中的问题,不是政府替企业埋单,而是先把群众从困境中解脱出来,由政府来承担后果,让政府代替百姓跟企业“算账”,再进一步解决矛盾和纠纷。

这个“算账”的过程是漫长的,群众等不了,不能把群众夹在这儿,不能让老百姓垫这个底,让他们遭罪。

政府自担追索责任,是因为老百姓面对企业时,处于相对弱势地位,不利于老百姓维护自己权益。企业就不给你老百姓补偿,就不给你煤气开栓,百姓能怎么着?群众被逼无奈,只好上访找政府。

而长春市的做法,就是让政府代替百姓跟企业“算账”。因为政府跟企业“算账”,手段多,效果明显。政府同时采用经济或法律手段,对那些造成上访的企业,该起诉的起诉,该追究刑事责任的追究刑事责任,该冻结财产的冻结财产。对那些没履约的企业,在没履约之前,别再想从长春拿到项目,各种审批也将处处受阻。

对于那些抽资逃亡、“人间蒸发”的几十家企业,他们造成的债务只能由政府兜底。政府的思路很明确,若债务将来实在无人承担,那就由政府花钱埋单。而长春市政府成立专门的追索机构,就是为了减少这方面的损失。

此外,对于无理上访,按政策也没法解决,但由于多年上访,确实给上访人造成实际困难的,就用信访救助资金支付给他们,政府希望其能够息访。对于非无理上访问题,比如长春市现在解决的这七类历史遗留问题,都是群众确实有理上访。花钱解决这些问题,换来稳定的局面,这正是地方政府的职责所在。这买的是大稳定,这种稳定买得值。

[路径剖析]

刘圣中(南昌大学公共管理学院副教授)

“花钱买稳定”政治正确

稳定是压倒一切的大事,各地政府都将这一方针当做重大的原则来指导政府行为。而最威胁社会稳定的,莫过于各地的上访事件和群体性事件。所以如何治理上访事件,预防群体性事件成为了各地政府的头等大事。于是,八仙过海,各显神通,各种方法和手段都被运用出来,以实现稳定社会秩序的重要目的。

长春市的做法即与政治正确原则高度吻合。这种吻合不仅在其末端,即实现维护社会稳定的目标,还在于其起端,即通过解决民生问题来维护稳定。二者同样都是政治正确的大问题。

稳定是维持既有社会秩序、促进社会发展的条件,稳定也是保障公民权益,保证公民生活质量的前提。稳定也被纳入到政府官员绩效考评的体系中,成为至关重要甚至是可以一票否决的标准。一些地方甚至规定,出现群体性事件或者群体上访就对地方主要官员实行行政处分。

而另一个关键问题是民生,这也是本届中央政府高层领导特别重视的问题。长春市将民生与稳定结合起来,恰好发现了二者之间的联系,正视了稳定的根源在于民生问题的不解决。许多诸如住房、医疗、工资、社保等方面的问题久拖不决,影响了老百姓的日常生活,甚至成为将老百姓致贫的罪魁祸首。所以解决这些问题才是真正的关键。

长春市政府的这种政治正确具有高度的时代敏感性,把握了时代的脉搏,符合时代发展和文明进步的潮流。这正是这一举措得到老百姓认可,产生较好社会效益的关键原因。

法律的尴尬

然而,花钱买稳定的政治正确背后,却有如飘香的桂花树一样有着一块阴影,这就是它的法律尴尬。法律在这种超常思维和举措中扮演着非常尴尬的角色,处于不知所以的处境。

问题关键在于花钱的合法性上。政府所花的每一分钱都是纳税人的上交所得,从原则上说,政府的每一分钱都必须出于公共目的,为公共利益服务。反之,不能为公众服务的公共财政行为都是违反了其基本原则,违反了相关法律规定的。

尽管一些上访者和利益受损者在某些方面的确值得同情,政府有必要履行其法定责任,很好的保护公民权益不受侵害。但是这些人毕竟是少数利益持有人,不具备公共福利的性质。他们的问题也是个别人或者少数人的问题,并没有代表性。他们与那些鳏寡孤独、残疾障碍人士相比,其性质完全不同。所以,对他们的这种大包大揽式的照顾存在一定的假公济私之嫌。

这些人的利益受损是人为的,是由于特殊权力和势力的不当侵害造成了利益损失,大多可以找到责任人或者责任单位。因此,政府对他们的包揽式照顾,恰恰是对那些本应受到法律制裁的侵害他人利益者的不当保护。

退一步说,即使政府要担当债务追索人,向那些责任人来追溯其责任。但是,无论从法律的身份还是法律的权限哪一方面来说,政府的这种做法都不具备法律性。人们不禁要问:政府凭什么介入民事纠纷?抑或是行政官司?政府有什么法定权力可以担当债务追索人?

法律是明确的,所有纠纷即使行政官司也都是冤有头、债有主,不能随意将法律当事人替换或者消除的。所以,政府这种超常行动有着侵入法律空间越俎代庖的重大嫌疑。

可以说,这样一种政治正确但却夹带着法律阴影的行为,是因为没有看清楚政府应当扮演的角色。面对社会矛盾,政府是独立的第三方,政府理应扮演的角色就是协调人、裁判人,就是法律手段的有力支持者。政府直接介入社会利益纠纷,有如政府直接介入市场,都是不妥当的,其结果就会将法律置于无可无不可的尴尬地位。

无法律不行政时代

纵观此一案例,又一次将法律与行政的关系抬到世人面前。政治与行政追求的是民心向背,有些手段的确可以获得特殊效果,得到百姓的认可与支持。然而,长远来看,任何政治与行政如果从天下百姓的根本利益和长远利益考虑,则绝不能忽略法律的重要性。

没有法律作为基准和保障,任何产生短期民心效应的行政行为都终将在主观随意、没有规范的人治模式下暴露出缺乏公正、效率不足的弊病。

法治政府的关键在于所谓的法律保留原则,即无法律不行政。法律在行政之先,如果要采取什么行政行动,首先得查查是否有相关法律,是否有法可依;或者如果没有既定法律法规可以依循,就得通过立法机构来审议和通过相关政策。只有在既定的法律约束和立法机构的授权之下,行政才具有合法性。这就是无法律不行政的本质意义。

无法律不行政看起来有些滞后,与行政效率有些不合,但从长远利益看,只有严格依循法律办事,才能确保社会公平,也才能确保社会效益的最大化。这一原则对于当下的中国公共行政来说具有无比重要的时代意义。

只有树立这一观念,让我们的掌权者做到知法懂法、爱法重法、遵法护法,行政权力才能够得到有效的规范,才能够真正做到公开公平、公正合理地为公众服务,也才能在行政国家和社会公众之间建立一座平等沟通、合作互动、友好相处的桥梁,才能消弭二者的对立,构建一种互相信任、互相激励、互相包容、互相服务的新型公共文化。

一言以蔽之,法律是公民文化的灵魂,是公共精神的核心,是合法政府的命脉。