顺德大部制为县政改革探路

林德荣

顺德的改革是党政机构改革,而非政府机构改革。熟悉中国行政管理体制的人都知道,两者虽一字之差,意义却是完全不同,顺德无疑是第一个“吃螃蟹”者。

石破天惊。

用这四个字来形容顺德的机构改革,一点也不夸张。2009年9月16日,当顺德行政体制改革方案终于揭开神秘的面纱时,人们感觉到了震撼。

其一是党政联动。顺德的改革是党政机构改革,而非政府机构改革。熟悉中国行政管理体制的人都知道,两者虽一字之差,意义却是完全不同,顺德无疑是第一个“吃螃蟹”者。

其二是改革力度大。顺德将现有41个党政群机构整合为16个大部门,其中政府部门由29个调整为10个,机构精简近2/3。调整后,设置党委机构6个,政府机构10个,大大低于《广东省市县人民政府机构改革意见》提出的“由县级市改设的区设24个以内”的机构限额。即使是党政机构合计,也低于这一限额。

其三是运行机制创新。改革后顺德的16个大部门首长全部由目前的区位常委、副区长以及区务委员兼任,改变了过去区位常委和副区长分管和副秘书长协调两个环节,实现扁平化管理。副秘书长也由8个减少为3个。

其四是推进速度快。改革方案之前高度保密,9月16日上午召开干部动员大会宣布方案,下午人大召开常委会议任免相关领导。17日上午召开区委和区政府会议,宣布16个大部门班子成员名单,同时这些部门集中揭牌。按要求,全部工作要在10月底前基本完成。

顺德改革推手

顺德的党政机构改革是有来头的。

按佛山市委常委、顺德区委书记刘海的说法,广东省委、省政府将顺德的机构改革置于全省行政管理体制改革工作的大局中,是全省体制改革战略部署的一只重要“棋子”。

2007年12月,当年被邓小平称为“娃娃市长”的汪洋开始主政广东。来广东后,52岁的汪洋迅速给原来有点闷的广东搅起一股清新气息,“解放思想”、“杀出条血路”等言论,让人宛然回到广东改革开放初期的那种心潮澎湃。

在一次和网友的座谈中,汪洋欣然接受了著名网友金心异的建议,重开已经停止多年的特区工作会议,提出特区还要再“特”下去。也就是2008年11月19日在深圳召开的经济特区工作会议上,汪洋提出以建立职能有机统一的大部门体制为重点,着力推进行政管理体制改革,为深化各领域改革创造良好条件。在这次会议上,广东省委正式确定深圳、广州、珠海和顺德四个城市进行改革,从不同的角度进行行政管理体制创新。

广东要做全国科学发展的先锋,方向在哪里?汪洋举起的大旗是改革。汪洋认为,改革是推动经济社会发展成本最低、动力最足、效果最好、作用最持久的办法。

顺德作为广东改革的老典型,进入汪洋的视野是在2008年8月23日。当日在深圳举行的一场关于改革理论座谈会上,当中国体改研究会副会长、广东体改研究会会长黄挺谈到10多年前顺德进行的那场轰动全国的体制改革时,在座的汪洋马上问道:“顺德产权改革之后,现在情况怎么样?”一个星期后,广东体改研究会的多位专家组成了顺德综合改革调研组来到顺德,并把调查结果向汪洋做了专门报告。

2008年10月16日,汪洋来到顺德,按他的说法是来“报到”的。根据广东省委的安排部署,顺德被确定为全省深入学习实践科学发展观活动第一批县(市、区)试点单位之一,由汪洋挂点联系。

汪洋关心顺德什么?从他在顺德的讲话中,很容易看出汪洋希望通过顺德,研究在新的历史时期建立适应科学发展要求的行政管理体制问题。汪洋说,顺德作为原来的综合改革试点市,过去在行政体制改革、国有企业改革等方面都领先于全国、全省。现在,顺德到底还有哪些体制障碍?比如目前的行政管理体制,是否有利于市场经济的发育、发展?有没有体制回归的情况?在先富起来的地区,体制回归是一个带有倾向性的问题。为什么机构压减后又出现复归呢?政府职能、改革理念是不是有问题?政府的职能是不是没作出合理的调整?

汪洋还点名让顺德参加11月19日和20日在深圳召开的广东经济特区工作会议。在经济特区工作会议上,汪洋四次提到了顺德,他还特意说,邀请顺德的同志参加这个会议,就是要把顺德这块品牌擦亮,来保持顺德改革的持续性。

汪洋选择顺德挂钩,显然是有备而来。

回忆起汪洋第一次来顺德,刘海至今还颇为感慨。当接到省里通知汪洋书记要到顺德视察调研时,顺德方面按照惯例准备的汇报内容是近期工作。但汪洋来的前晚,省里通知说希望准备1992年和1999年顺德两次体制改革的材料向汪洋书记汇报。早在1992年,顺德以转变政府职能为核心,按照部门的工作性质和职能,对党政机构实施“撤、并、建”的“手术”,将56个部门整合为28个,机构精简1/2。这是中国最早的大部制改革雏形。

第二天,刘海用了15分钟时间,向汪洋汇报了当年改革的情况。刘海坦言,那时还是不太理解省里的意图。

静悄悄的改革

在汪洋的推动下,顺德的大部制改革在悄悄启动。

今年1月12日,汪洋第二次来到顺德,勉励顺德要不断强化改革开放排头兵意识,深化包括行政管理体制在内的各项改革,改革要做到有胆有识。根据汪洋的指示和《广东省市县人民政府机构改革的意见》、《关于深圳等地深化行政管理体制改革先行先试的意见》等文件精神,顺德组织专人研究制订行政管理体制改革方案。

国家行政学院、广东省经济体制改革研究会的有关专家数次来到顺德,就机构改革工作进行专题调研。在学习考察了香港、新加坡以及北京、上海、深圳等地的先进做法和经验的基础上,顺德用了半年时间,经过反复研讨和咨询,形成了党政机构改革的初步方案。

6月1日,汪洋第三次到顺德,听完汇报后,他对顺德党政机构改革的初步方案给予了充分肯定,对下一步完善细化改革方案提出了指导意见。汪洋还要求顺德再到香港、深圳学习考察,借鉴经验,并征求中编办、省编办的意见,将方案完善细化后尽快报省审批。

8月5日,汪洋在广东省委主持召开专题会议,专门听取顺德党政机构改革细化方案的汇报。这次会议汪洋明确提出,支持顺德继续开展以落实科学发展观为核心的综合改革试验工作,要求顺德抓紧完善党政机构改革方案后上报省委省政府审批。汪洋说,顺德机构改革代表县级城市,深圳则代表大城市,“如果搞成功了,对广东省下一步的改革有推动作用,对全国都有意义。”

在中编办和广东省编办的直接参与下,几经修改和完善,顺德最终完成了党政机构改革方案的拟定工作。

8月17日,广东省委省政府正式批复顺德继续开展以落实科学发展观为核心的综合改革试验工作。8月24日,广东省委常委、副省长肖志恒专程来顺德宣读批复。广东省委、省政府正式批复同意在维持顺德区目前建制不变的前提下,除党委、纪检、监察、法院、检察院系统及需要全市统一协调管理的事务外,其他所有经济、社会、文化等方面的事务,赋予顺德区行使地级市管理权限。同意顺德区深化行政管理体制改革,先行先试,实行大部门体制。批复中指出,改革开放以来,顺德一直承担着全省体制改革的多项重要任务。1992年和1999年顺德先后被确定为全省综合改革试验县、率先基本实现现代化试点市。新形势下,顺德区要继续承担起为全省深化县(市、区)体制改革、推进科学发展提供示范的重任。

9月14日上午,在赴京参加十七届四中全会前夕,汪洋批示同意了顺德行政体制改革方案。

9月15日上午,顺德召开党政联席会议,通报改革方案。顺德区四套班子领导第一次了解改革方案。当晚,顺德区长召开会议,向27个职能局行政首长介绍方案。而同时,顺德区委书记召集会议,听取相关专家对改革方案的意见。

9月16日上午,顺德召开干部动员大会,广东省编制办相关负责人宣布了改革方案。

党政联动改革经验可复制

顺德的这次改革,在政界和学界都引起了巨大反响。中山大学政务学院教授任剑涛认为,顺德的改革路径切中行政体制改革要害,将顺德改革放在中国2800多个县域背景下,顺德改革意义就越发凸显,任剑涛说,顺德改革经验可以被复制给这些县级行政单位。

在中国行政管理体制中,党委和政府在一些管理职能上的重叠现象比较普遍。如何将这些叠加职能整合,顺德多年来一直在进行探索。早在1992年,顺德就对市委办公室和市政府办公室、纪委与监察局等进行合署办公。其中纪委与监察局的合署办公现在已经在中国推广,这也是顺德改革对中国的贡献。

这次改革中,党政合署办公也得到了很好的推广。5个党委工作部门,都有一个职能相同的政府机构与其合署办公,做到党政两块牌子,一套人马。这次改革增加了宣传部与文体旅游局、司法局与政法委、社会工作部与民政宗教和外事侨务局的合署办公。

改革后的党委工作部门中,区委社会工作部是一个亮点,也是顺德的首创。顺德这次跨党政进行职能整合,将区委统战部、区外事侨务局、民族宗教事务局、工商联、残联相关的职责、农业局管理农村集体经济组织的职责、区民政局双拥优抚、基层政权建设、民间组织管理的职责,整合划入区委社会工作部。

“中国2800多个县,只有顺德敢于没有统战部,没有民政局,没有工商局,这些做法,也是开风气之先。”广东省委党校副校长陈鸿宇说。对于没有统战部,刘海的说法是从实用和操作这个角度,把群众工作、统战工作和宗教等工作加强到一个新的部门,不拘泥于名称,无论是从人力、决策、执行,都是加强了社会工作,也是加强了统战工作。

把审计和信访划入纪检监察也是顺德的独创。审计是传统的政府部门,把其归入纪检监察,无疑加大了对部门监督的力度。把信访归入纪检监察,更是体现了执政思维的变化,意味着信访真正成为了一种监督力量,而不是现行很多地方的“维稳工作”。

组建一个统揽经济、城市、社会、土地和环保规划的发展规划和统计局也是颇有新意,这是对传统行政管理理念的挑战和突破。

广东还把原来省市垂直管理的工商局等9个部门划归顺德地方政府管理,打破了一个地方条块分割的局面。原来省管的工商局、技监局和地税局分别划入市场安全监管局和财税局,原来市管的规划、国土等也划入相关部门。目前只有国税、海关、检验检疫等属于垂直管理。

顺德这次改革还把党政副职逼入了第一线,区委常委和副区长全部兼任大部门首长,还设立了几个和副区长同级别的区务委员,一起兼任大部门首长。这种运营模式显然也可以在中国的县级党政机构中复制。

顺德这次改革还创新了运行机制,全局性重大决策集中由区联席会议行使。联席会议成员由区委常委、区人大常委会主任、区政府正副区长、区政协主席、政务委员组成。组建区政府政务委员会,政务委员会由区政府区长、副区长和政务委员组成,参加区联席会议决策。政务委员按副处级领导职务配备。这样,顺德将使每个部门在区联席会议上都占有席位,拥有发言权,最大限度地实现决策民主化。

总体来看,顺德的改革只是完成了一个“布局”,在推进改革中还面临很多挑战,其成败还要靠时间来检验。但无论如何,顺德人自我革命的勇气让人称颂,相信顺德能为中国县域经济的科学发展闯出一条新路。

(作者为广东《珠江商报》副总编辑)