莆田市土地利用现状分析及节约集约利用对策

郭金辉

摘要：随着工业化、城市化的加速推进，建设用地的需求进一步增加，各地尤其是沿海经济发达地区人多地少的矛盾日益突出。发挥发展基础较好、环境资源承载能力较强等有利条件，推进新型工业化和城镇化，进一步提高人口与经济聚集程度，统筹城乡和区域发展，提高经济社会发展的协调性是推进海峡西岸经济区建设的必然要求。本文试以福建省莆田市秀屿区为例，分析城市化建设存在的主要问题，探讨当前城市化建设中的建议与对策。

关键词：城市化；发展要素；对策

城市化水平是衡量一个地区经济是否繁荣的标志之一。国务院关于支持福建省加快建设海峡西岸经济区的若干意见明确指出，加强海峡西岸城市群发展的规划协调，提高城市建设与管理水平，增强产业和人口承载能力、辐射带动能力，逐步形成以区域中心城市为骨干、中小城市和小城镇为基础的城镇体系。今年，福建省莆田市秀屿区提出实施城建富区战略，其目标是要通过城市建设来塑造秀屿新容貌，树立秀屿新形象，通过进一步完善城市规划，加大城市基础设施建设，促进港城新区崛起。当前，秀屿中心城区存在人口总量少，城市化水平低，发展要素集聚难成为阻碍秀屿区城市化发展进程。如何破解这一难题，做好城市经营文章，提高城市化水平对于推动港城新区崛起具有重要的现实意义。本文笔者试以秀屿区为例，探讨破解发展要素集聚难题，提高城市化建设过程中的建议和对策。

一、当前城市化建设存在的主要问题

改革开放以来，尽管我区小城镇发展的速度很快，但由于其成长具有特殊背景，即城乡分割的二元结构，加上一些乡镇急功近利扩大财源的心态，小城镇发展不可避免地要走一点弯路，出现一些问题。

1小城镇的规模普遍偏小

当前，小城镇的规模普遍偏小，严重制约了小城镇的健康发展，这种小规模乡镇越来越不适应我区发展的需要。首先，小城镇的规模小必然造成发展空间和辐射区域狭小，使得城镇经济难以繁荣起来，城镇功能的发挥也受到极大影响，导致小城镇发展的后劲严重不足，并且不利于集中有限的财力加快农村城镇化建设的步伐。其次，镇域规模小，但行政人员偏多，必然加剧农民的负担。实际上，乡镇“吃饭财政”状况的形成以及一些地区农民负担屡减不轻等现象，与镇域规模过小、行政人员相对过多有直接的关系。再次，这种规划比较僵化，缺乏弹性。有些地方已形成了具有一定城镇化水平的经济区域，但由于受到行政区划的制约，这些经济区域的基础设施不能共享，造成资源浪费，并阻碍了人口和其他资源的进一步集聚。

2小城镇规划问题

规划是小城镇建设和发展的蓝图。大部分建制镇都有一个明确的规划，有的甚至连中心村的规划都做得相当漂亮。但也暴露出一些问题，主要有：(1)过分贪大求洋，好看而不实用。不仅浪费了宝贵的耕地，由于规划过分超前，实际上无法实施。(2)很多小城镇沿主干道的一侧或两侧向两个方向延伸发展，这种“规划”实际上是没有规划，不仅浪费了土地，城镇的功能也得不到发挥。(3)随意更改规划的现象比较严重。乡镇一级主要领导的变动比较频繁，新领导上任后，对小城镇建设往往有自己的想法，从而对原有规划进行变动。频繁的变动使小城镇规划流于随意，缺乏长期性和严肃性。

3资金短缺导致乡镇政府的急功近利行为

资金问题是小城镇建设的大问题，也是小城镇领导人考虑最多的问题之一。在当前的财政体制和经济发展水平下，镇政府在小城镇建设上的投入力度还受“吃饭财政”状况的制约。在这种情况下，

“以地生财”成为当前小城镇筹集建设资金的主要手段。这种做法实际上与保护耕地的国策相矛盾。在实践中，各个小城镇都尽可能多出让一些土地，或者变相把农用土地非农化，因而，全然不顾正常的征地程序，盲目圈地搞开发区或进行房地产开发。我们常听到的总是“土地不够用”之类的抱怨，很少有小城镇注重内涵式发展，或者注重旧城区改造，这种混乱状况给耕地保护增加了压力，助长了“摊大饼”式发展小城镇之风。

4现行户籍管理制度是导致小城镇发展缓慢的重要原因

僵化的户籍制度限制城乡劳动力的自由流动，已经远远不能满足经济发展的需求，也不能满足小城镇发展的需求。在现行户籍制度下，能够进城经商的农民仍然是“农业户口”，这些农民户口仍在原籍，并且承包着土地，而就业和日常生活又在城镇，实际上无心从事农业生产，导致农业粗放经营甚至出现土地撂荒，浪费了宝贵的土地资源，又无法获得与城镇居民同等的身份和待遇，工作和生活都难以稳定。同时，由于无法取得城市户籍，被严格限制了就业空间范围，也使得滞留在农村的劳动力必然就近发展非农产业，造成农村非农产业的分散化。这就必然在很大程度上限制了小城镇经济的发展。

二、当前城市化建设中的建议与对策

1要搞好城镇建设规划

首先，城镇建设规划要解决发展哪些城镇的问题。发展城镇建设要尊重规律，循序渐进，要优先发展已经是有一定规模、基础条件较好的小城镇，防止不顾客观条件，一哄而起，遍地开花，搞低水平分散建设，重点发展现有基础较好的建制镇。要发展哪些城镇建设，就需要通过城镇建设规划来控制，在秀屿区，目前应重点发展笏石镇市政中心区建设，适当发展其他基础设施好的建制镇。第二，可以解决各城镇如何发展的问题，各个城镇由于其所处的地理位置、历史条件不同，特色不同，发展的方向也不同。比如笏石镇，作为秀屿区政府所在地，是区域政治、文化中心，同时也是全区商品集散中心，第二、第三产业有一定的基础，社会服务和市政设施比较配套，埭头镇作为商贸型城镇，主要是依托其在交通区位上的优势，通过开发市场带动城镇的发展。平海镇则是一个农业型小城镇。其它各个城镇类型也都不同。他们由于城镇功能不同，以后发展方向不同，发展的规模也不同，这就需要通过城镇发展规划来约束。同时，各城镇内部的功能划分，也需要通过规划来确定。

同时，要做好城镇规划工作，必须注意与其它规划的街接，一是必须符合土地利用总体规划，土地利用总体规划，它规划的对象是行政范围内所有的土地，自然也包括城镇建设用地。而城镇建设规划的任务是根据一定时期的经济和社会发展目标，研究区域自然经济社会条件，确定城镇性质、规模和发展方面，按照工程技术和环境的要求，综合安排城镇各项工程设施，并对城镇内部的用地结构和功能分区进行总体布局。它和土地利用总体规划的关系是点和面、局部和整体的关系。在法律地位上，土地利用总体规划具有控制城镇规划的地位。秀屿区城镇规划只能按照土地利用总体规划确定的有关城镇布局，各项建设用地指标、用地规模、用地范围、用地发展方向来进行，而不能脱离土地利用总体规划确定的范围；目前正在进行的新一轮土地利用总体规划修编，我们要以此为机会，认真合理安排城镇用地指标及布局，统筹好土地利用总体规划、城乡规划、基础设施建设、就业、社会保障等的发展。二是必须注意同居民点建设规划的街接。

每一个城镇都有其自身的吸引范围即腹地，对本区域经济有辐射作用，因此，考虑城镇规划就必须把它放在整个居民点建设规划中来，按生产明确城镇、集镇和农村居民点在所处区域中的规模大小和职能分工，才能发展城乡经济、缩小城乡差别，促进农村城市化。

2要注重城镇化建设中的土地集约利用

土地后备资源不足是影响港城新区建设的重要因素。“十一五”规划强调，要坚持大中小城市和小城镇协调发展，提高城镇综合承载能力，按照循序渐进、节约土地、集约发展、合理布局的原则，积极稳妥地推进城镇化，逐步改变城乡二元结构。因此，小城镇建设必须走集约用地的路子，这既是我区土地国情的客观要求，又是小城镇健康发展的重要保证。要通过挖潜改造旧镇区，积极进行迁村并点、土地整理、开发利用荒地和废弃地，解决小城镇的建设用地。要采取严格保护耕地的措施，防止乱占耕地。要严格限制分散建房的宅基地审批，鼓励农民进镇购房或按规划集中建房，节约的宅基地可用于小城镇建设用地。

3要多方面筹措资金

资金问题始终是城镇建设的瓶颈，从目前的实际情况来看，城镇建设的投资主体主要是城镇所在地人民政府。而各乡镇人民政府普遍负债严重，维持自身机构运转都有困难，更谈不上对城镇基础设施进行投资。要解决城镇自身建设资金问题，必须克服投资主体单一的缺点，多渠道、多种形式筹措资金。首先，要大力推行土地使用权有偿使用制度，特别是招标、拍卖、挂牌出让等方式市场配置城镇土地。显化土地资产价值，筹措资金是土地招标拍卖等市场配置方式的重要作用之一。在城镇建设过程中，除法律规定可以划拔的以外，应一律采取公开招标、拍买、挂牌出让等方式出让国有土地使用权。

其次，城镇建设应争取金融信贷支持。国有土地使用权有偿使用及盘活存量土地取得的资金毕竟有其量上的限制，而且需要投入一定的前期运作资金，而银行信贷具有成本低的特点，易为开发单位所接受。在秀屿区市政中心区开发建设过程中，开发单位利用银行信贷取得1000万元信贷支持，加快笏石城镇建设步伐。由此可见，作为城镇建设筹措资金的一种方式，金融信贷的可操作性还是较强的。

第三，应把一部分社会公用设施推向社会，由社会化经营。在传统意识里，教育、供水等社会公用设施的投入应由政府来承担，但随着市场经济的建立和改革开拓事业的不断深入，许多民营资本正逐渐进入该领域，从秀屿区几年来的实践来看，已有停车场、市场、自来水厂等公用设施、公益事业向民营资本开放，这不仅减少了政府的负担，而且可以促进该领域的正当竞争，使人们获得更好的服务。

4制订新的户籍管理制度

城镇建设作为城市化的一个内容，必须把农村剩余劳动力从农村转移到城镇，没有人口的集聚，就谈不上什么城镇建设，城镇的第二、三产业建设也只能是一句空话。也就是说，城镇建设不能单纯是城镇用地规模的扩张，关键是集聚，是要使城镇周围四乡八村都能集聚过来，除了物和财的集聚，更重要的是人的集聚。为使这些农村人口顺利地实现转移，就必须改革城乡分割的就业管理制度，深化户籍制度改革，即逐步取消城乡分割的户籍制度，建立城乡统一的人口登记制度。只有这样，才能把农村劳动力从农村转移出来，使他们在城镇住得下，才能真正使城镇建设良性发展。