长沙市农民工廉租房政策的合理性分析

刘冰冰

摘要：长沙市农民工廉租房政策是长沙市政府为社会底层人民办的实事之一，因其工程的浩大和较多的财政投入受到社会的广泛关注，但其实施过程却陷入诸多困境，政策结果也不尽理想。本文首先对该政策的内容简要回顾，并分解其目标层级构成，再对其合理性进行分析，最后得出结论和简单建议。

关键词：农民工；廉租房；政策；合理性

一、政策内容回顾

2004年初，长沙市政府把为进城农民工兴建廉租房作为为百姓办的八件实事之一，计划3年内在东、南、西、北四个城郊结合部建设20万平方米的农民工廉租房。

入住条件：人住廉租房的农民工必须月均收入在800元以下、在市区无自有房屋、被用工单位录用在岗1年以上且劳动合同经劳动和社会保障部门备案。

二、目标层级构成

长沙市政府出台的农民工廉租房政策主要有四个目标层级。首先，采用兴建廉租房的方式吸纳社会竞争力较低、住房情况较差的农民工人住，着力解决农民工的住房状况。其次，利用财政和政府干预改善社会底层百姓的生活条件，促进社会公平正义。再次，用相对公平正义的社会资源分配方式维持社会各阶层的秩序，保障社会稳定。最后，在社会稳定的基础上，不断推进工业发展、城市化进程和社会进步。

三、合理性分析

1改善农民工居住状况

国务院研究室的调研报告显示，农民工在我国第二产业从业人员中占58％，在第三产业从业人员中占52％，已成为支撑我国工业化发展的重要力量。中国社科院人口经济研究所的报告指出，改革开放近30年，劳动力流动对GDP贡献率达21％。《中国农民工调研报告》显示，我国农民工数目庞大，大约有2亿左右。但是作为有一个对社会建设有卓越贡献的庞大群体，农民工的住房条件却一直不容乐观。农民工主要居住在集体宿舍、工地、出租屋一类相对简单的处所，其住房本身的条件较差，周边配套基础设施也比较缺乏。相比城镇居民享有的住房公积金、经济适用房、政府购房补助等住房保障，农民工群体享有的住房保障微乎其微。从农民工购房能力不够、购房意愿不强但住房需求大、承租能力低的现实情况出发制定廉租房政策，无疑是一个既能改善农民工居住条件又不过多增加其负担的两全之策。

但是，从改善农民工居住状况来看，长沙市农民工廉租房政策的制定并没有从农民工的实际因素出发，其入住条件也过于僵化缺乏弹性，从实施层面考量不够合理。首先，廉租房的选址位于东、南、西、北四个城郊结合部，大大提高了农民工的交通成本，必然会导致忽略生活质量注重经济收益的农民工群体放弃选择廉租房。其次，廉租房的入住门槛过高，造成农民工对廉租房只能是“可望不可及”。“收入为800元以下(后来因为入住农民工太少，调整至1200以下)”这样的设计在今天的实践未免太低，“被用工单位录用在岗一年以上且劳动合同经劳动和社会保障部门备案”，农民工合法用工一直是个难题，正式签合同的就更少了，要求有劳动合同会大大降低农民工人住廉租房的期望，同时，经劳动和社会保障部门备案增加了人住程序的复杂程度。

2促进社会公平正义

长期的城乡二元体制中，政府“在农民工权益与社会其他团体利益产生冲突的情况下”，“牺牲农民工的利益”已成为一种惯性。随着经济的发展，政府财政能力的增强，逐步制定惠及农民工群体的政策，符合罗尔斯主张的正义原则即社会和经济不平等的安排应能使它们符合地位最不利的人的最大利益，也有利于唤回农民工的公平感和价值感。从经济学的角度考虑，将财政从造成大量二次购房的经济适用房政策转移到给农民工提供租房的廉租房政策也具有较大的边际收益。因此，其财政的使用和政策对象的确立都是合理的，有建设性的。

但不能忽略的是，政策细节的设计(如前文所析)，却使吸纳农民工入住陷入各种各样的困境。廉租房若不能尽其用，闲置的可能性也不大，管理方势必要将廉租房投入其他使用获取收益来平衡各种管理成本和价值损失。事实证明，在该政策实施过程中的情况也的确如此。长沙市政府为农民工修建的廉租房江南公寓只有不到5％为农民工所住，其中有三栋楼被长房集团出售，还有某些楼栋被出租作为学生公寓。若为农民工兴建的廉租房最终却未能被农民工使用，政策结果就悖离了政策的初衷，而促进社会公平正义的政策意义也就趋于崩解，不仅没有照顾到农民工的住房均等，反而为某些业主利用国有资产创造了营利的空间，更大程度上加重了“马太效应”，增加贫富差距。

3保障社会稳定

农民工在城市中打拼，因其外来人员身份、受教育程度不高、利益诉求途径缺乏等让其在不论在政治、经济、文化各领域都处于弱势地位，对城市没有亲近感和归属感。但是无法从城市中取得亲近感和归属感的弱势群体却容易从身份背景、经历、职业、奋斗目标相同的相似群体中获取一种平等和自由。因此，长沙市农民工廉租房的聚居模式能让在城市各区各地工作的务工人员有一个公共归宿，有助于农民工群体找到情感归属和安全感，排解其在城市中生存的压力、不公平感等等。只要社会不平等仍然是普遍的社会现象，只要社会群体之间的差异仍然客观存在，群体意识、群体需要和群体利益就一直会是各社会群体追求的目标，处于社会底层的农民工尤其如此。在这一层面上，农民工廉租房政策有助于社会稳定。

然而，在工作单位或与当地市民交往的过程中，外来务工人员如果受到了不满意的对待，将之诉诸于群体帮助，那么这个聚居的农民工群体将很可能成为某一场动乱的策源地或暴力活动的发祥地，变成城市中不稳定的因素。因此，在其政策目标中保障社会稳定这一层级，政策本身就存在逻辑上的矛盾和失效。

4推进城市化进程和社会发展

城市化进程受到许多方面的影响，农村人口城市化是城市化的重要内容，我国农村人口的城市化过程可分为两个阶段：第一阶段是劳动力从农村转移出来，并寻找到适合自己的就业机会。第二阶段是迁移劳动力中的成功者在“乐业”之后寻求“安居”，在迁入地居住下来。农村人口只有顺利地走完以上两个过程，才能实现人口城市化。因此，廉租房政策以解决城市中农民工的住房问题为起点，形成“安居”状态，用“有所居”来形成城市对农村人口的拉力，推动城市化进程有其合理性。

但政策中将廉租房建在城效结合部虽顾及了政府的经济理性，其聚居模式却造成农民工群体与城市人群的隔离，相悖于通过廉租房政策对农村人口的内拉力。城市化进程要求农村人口城市化，但农村人口城市化不仅仅是一个农村人口变成城市人口这样一种户籍身份的转变，更多的是农村人口，尤其是有半城市人民身份的农民工群体对城市在一种文化认同的基础上生活方式、生产方式、思维方式等各方位的城市化转变。“农民工进城不仅仅是农村人口在空间上移居城市，也是现代化意义上的‘文化移民，更是指个人从农村人向城市人的转变过程，它涉及到农民的生活方式价值观念和社会心理等方面的转变过程。”文化移民的形成，才能从根本上推动我国的城市化进程和社会发展。但是，仅建筑在城效结合部的聚居式农民工廉租房，导致不同社会群体之间的交流很少，彼此之间的融合困难，处于弱势地位的群体进入“主流社会”的机会就越少。农民工很难通过与城市居民的社会交往、人际互动培养起城市文明所需要的现代思维和意识，产生主人翁意识和对城市社区的归属感，从而难以融入城市社会，也难以从根本上推动我国的城市化进程和社会发展。

四、结语

长沙市农民工廉租房政策符合我国以人为本的科学发展观、促进社会公平正义的价值诉求，符合我国工业化和城市化的发展目标，也符合当前党和国家着力解决“三农”问题、构建和谐社会的宏伟目标。把外来务工人群和农民工的居住问题与城市中低收入群体一样纳入政府的住房保障规划，既是政府公共理性的一种回归，也是农民工公民身份的一种回归。但是，该廉租房政策的合理性更多的停留在理论和价值层面，在实践中遇到的困难反映了其政策构建中的诸多不合理，因此，长沙市农民工廉租房政策的有力推行仍需在实践中不断改进，不仅需要政府力量的强力管理在位，也需要一种更为灵活的配租方式来满足农民工群体丰富多样的需求，其政策构建之初的漏洞也需相应的配套措施予以纠偏，这样方能达到其预期的政策目标。