对建立柴达木资源开发补偿机制的思考

冉永春

摘要：建立柴达木资源开发补偿机制的意义在于支持资源的合理开发、保护和恢复被破坏的地质环境和生态环境以及经济转型，解决利益分配等问题，同时维护区域之间、行业之间的公平，促进西部少数民族地区的可持续发展。因此，在建立柴达木资源开发补偿机制的过程中、必须厘清存在的问题、明确补偿主体及原则，在此基础上建立以政府、企业、社会三位一体的补偿机制。

关键词：资源开发补偿机制；生态环境；地区差距；可持续发展

素有“聚宝盆”之称的柴达木盆地，是青海省资源开发的重点地区和重要的新兴工业基地，也是国家实施西部大开发的重点地区之一。柴达木循环经济试验区的确立，为青海的优势资源转换迎来了一次重要的历史机遇。但该地区既是少数民族聚集区，又是生态脆弱区，既是经济社会发展相对落后区，又是自然资源富集区。因此，建立健全资源开发补偿机制，来支持资源的合理开发、保护和恢复被破坏的地质环境和生态环境以及经济转型，解决利益分配等问题，对维护区域之间、行业之间的公平，促进西部少数民族地区的可持续发展具有十分重要的意义。

一、柴达木资源开发存在的问题

50多年来特别是改革开放以来，柴达木资源开发取得了很大成绩，但从总体上看，还处于初始阶段，而且对生态环境、地区经济发展、资源综合开发利用等方面日益带来重大影响。

1资源综合开发利用水平相对较低，开发模式仍处于低层次和粗放型阶段

如金属资源采选矿回收率和共伴生矿、尾矿的利用率不高，镉、镓、铟、锡、钨等多种成分未得到有效利用；盐湖资源除钾盐开发具有一定规模以外，其他盐湖卤水矿产资源开发有逐渐萎缩之势，其中硼矿、钠、铷等的开发研究处于停顿状态，煤炭资源开发水平有限，产业配套设施不够完善，集中度不高，等等。资源开发利用过程中产出的副产品、废弃物资源化程度低，再生利用率低，既产生了环境影响，也造就了资源的浪费。同时，部分产业项目尚处在摸索阶段，产业效益不明显。

2生产加工工艺及设备落后，基础设施还不适应大规模开发的需要

目前氯化钾生产工艺较多，但柴达木地区多数企业采用冷分解浮选工艺，产品质量不稳定，钾回收率较低。硫酸钾生产工艺、硼锂生产工艺、高纯镁砂的生产工艺等一些关键技术研究尚待突破，溴、碘、铷的综合利用，尚未进行研究，无法进行开发，盐湖矿产的开采方法也缺乏深入研究。同时，大多有开发前景的金属矿区，水、电、路、通讯等基础设施和城镇依托条件较差，规模化生产和外部环境的矛盾还很突出，盆地内运力尚满足不了经济快速发展的需求。

3能源资源开发面临的困难不断增加，能源尴尬严重威胁循环经济产业链的延伸

(1)由于受地质条件、环境条件以及开采技术等因素的影响，石油、天然气等能源资源开发利用以及高产、稳产难度日益增大。同时，因个别不法业主受利益趋使不惜以身试法无证开采，造成资源严重浪费，形成“低投－高耗－低收”的恶性循环。

(2)能源短缺严重威胁循环经济产业链的延伸。虽然柴达木天然气储量很大，但是作为国家的后备资源以及国家西能东输的能源战略，地方可用能源有限。随着当地经济发展，尤其是成为国家循环经济试验区之后，大量的项目陆续进入试验区，对能源的需求量不断增加，但是基础资源的缺乏可能导致循环链条的断裂。

4地质勘探工作不能适应资源开发的需要

随着矿产资源开发的力度不断加大，柴达木盆地等资源富集区的地质勘查工作相对滞后、基础地质工作薄弱、开发地质依据不足、后备资源保障程度低等矛盾也日益突出，已不能适应大规模资源开发和发展循环经济的需要。因此，进一步加大这些地区基础地质和矿产资源调查评价，查明重要成矿带的资源潜力和找矿潜力，重点对重要成矿区开展区域地质调查，已成为当前柴达木盆地资源开发可持续发展的关键。

5资源开发与生态环境保护之间矛盾日益尖锐

由于柴达木资源的特殊性，工业项目大多属于高耗水工业，但该地区气候干旱，加之水资源区域分布与工农业生产布局不相匹配的矛盾，更加剧了水资源的短缺，致使柴达木盆地生态环境总体呈现恶化趋势。水上流失面积扩大，侵蚀程度日趋严重；土地沙化趋势严峻。目前全省沙漠化面积1252万公顷，潜在沙漠化土地面积98万公顷，主要集中在柴达木盆地、共和盆地和黄河源头地区，而且每年以13万公顷的速度扩大；退化草地面积逐年增加，程度日益加重；物种生存条件恶化，分布区域缩小，生物多样性受到威胁。随着全区境内国家、省级重点工业项目建设的不断增多，必将对脆弱的生态环境造成很大压力。

6地区经济发展差距加大，利益协调不合理

柴达木地区经济的快速增长，一方面省内地区之间的差距不断拉大。2006年柴达木地区生产总值达到170亿元，人均GDP突破5000美元；地区一般预算收入增长51.8％，达到30.59亿元，增幅居全省第一；工业增加值超过100亿元，居全省第一；城镇居民人均可支配收入达到9691.37元，为全省平均水平的1.07倍；农牧民人均纯收入达到2586.92元，为全省平均水平的1.09倍；分别居全省第一位和第二位。到2008年，城镇居民人均可支配收入达到13522.26元，与全省平均水平的差距扩大到1.16倍；农牧民人均纯收入达到3724.82元，与全省平均水平的差距扩大到1.21倍。另一方面，柴达木地区经济的快速增长的同时，青海省却与全国平均经济增长水平的差距不断拉大。2006年，青海省人均GDP达到11735元，为全国平均水平15937元的73.6％；城镇居民人均可支配收入达到9000.4元，为全国平均水平的82.4％；农牧民人均纯收入达到2358.37元，为全国平均水平的65.7％。到2008年，青海省人均GDP达到17389元，为全国平均水平22640元的76.8％；城镇居民人均可支配收入达到11648.3元，为全国平均水平的73.8％，下降了8.6个百分点；农牧民人均纯收入达到3061.24元，为全国平均水平的64.3％，下降了1.4个百分点。与全国平均水平的差距不断扩大。

二、补偿机制的建立

1补偿主体的确定及其利益分配关系

按照“谁受益、谁补偿”的原则，根据柴达木循环经济试验区的实际，本文认为补偿主体主要有两类：直接补偿主体和间接补偿主体。

其中，直接补偿主体包括：企业、国家和地方政府。企业作为经济组织，直接从事生产经营活动，并按照利润最大化原则，通过生产经营活动获得最大的经济收益，因此理所当然成为直接的受益者；国家作为国有资产管理的代表，是我国全民所有制生产资料(包括矿山、森林、河流等)的所有者，因此也是直接受益者；地方政府作为所在地矿产资源的实际管理者，在资源开发过程中行使管理者的权利，并从中直接受益。

间接补偿主体包括：资源性产品的使用者和生态环境的

受益者。资源性产品的使用者不管是集体还是个人，虽然没有从资源开发过程中收益，但通过对资源性产品的最终消费，从而获得一定的收益；由于青海省在全国生态环境保护中所处的特殊地位，尤其是柴达木循环经济试验区作为三江源生态保护区的重要组成部分，其生态状况对下游地区经济利益有着直接或间接的影响，良好的生态环境对下游地区可以带来间接的经济收益。同时，在资源开发过程中，柴达木地区作为资源富集区，向国内其他地区尤其是发达地区输送了大量的资源和能源，为这些地区的经济发展做出了积极的贡献，因此，这些地区必然成为柴达木资源开发的间接受益者。

从对资源的属性、资源施政规律的研究成果可见，建立与健全资源开发补偿机制涉及的利益主体包括：矿产资源所有者、探矿权人、采矿权人、资源所在地地方政府与居民。既资源开发所获得的收益包括资源产品销售收入和间接收入，其中，采矿权人应该获得成本回收、合理的利润收入；探矿权人应该获得成本回收、合理的利润收入；当地地方政府与居民应该获得生态环境治理费、社会监管费以及经济补偿费。

2补偿原则

从柴达木地区实际出发，建立合理的资源开发补偿机制应坚持的原则主要有：

(1)坚持将“补偿”与发展联系起来的原则。只有不断增强区域经济的自我发展能力和综合实力，才能以最小的资源环境代价发展经济，以最小的社会经济成本保护生态环境，才能实现地区经济协调可持续发展。

(2)坚持市场为主、国家或政府协调为辅的原则。由于我国目前资源的国有化性质，在产权不明晰地前提下，必须坚持市场为主、国家或政府协调为辅的原则。

(3)坚持补偿政策严肃性和延续性的原则。虽然在西部大开发初期，国家有关部门从多方面给予了补偿措施，然而，由于这些政策措施无论从理论上还是从实践上都存在多方面的不足，因此，许多政策明显带有一定的随机性和短暂性，从而使政策在实施中出现朝令夕改，摇摆不定，难以保持其连续性和稳定性，也使得“补偿”政策难以发挥应有的作用。因此，制定科学合理的资源补偿政策势在必行。

(4)坚持统筹兼顾、慎重决策、有序推进、逐步完善的原则。要统筹考虑需要与可能、当前与长远、局部与整体的关系，兼顾资源生产者、消费者、国家和地方的利益，要充分考虑社会承受能力，慎重研究和决策补偿机制的政策措施；要充分考虑补偿机制的完善需要一个较长的过程，必须按照轻重缓急有序推进，随着市场经济体制的逐步完善而进一步完善。

3建立国家、企业、地方三位一体的补偿机制

对于柴达木循环经济试验区的资源开发补偿而言，应包括企业对资源所在地的补偿、资源输入地对资源输出地的补偿、国家对地方的补偿三个层面和资源开发成本补偿、政策补偿、生态环境补偿以及地区经济发展补偿等四个方面。

企业在资源所在地从事采掘活动，获得巨大的经济利益，但同时带来的是地表沉陷、水土流失、地下水破坏等环境问题，根据“谁开发、谁保护，谁破坏、谁治理”的基本原则，企业理应负责所影响区域的生态恢复重建工作。资源输入地因为资源的输入获得新的发展动力，无论是经济增长还是当地居民生活水平都有显著的提高，这是因资源输出地的贡献而实现的。而资源的输出地却因此而承担着环境恶化，资源开发带来各种损害的代价。故而，资源输入地应对资源输出地进行补偿。再者，我国目前正处于转型时期，地区之间差别很大，为促进地区之间的协调发展，国家应从所提取的各种费用中提取一部分，或安排专项资金，或建立某种基金，专门用于对资源性地区的补偿。

在具体实施方面，具体包括四个方面：

(1)应该建立资源开发成本补偿机制。开发成本主要包括企业成本与资源勘探成本两部分。企业成本包括开发资源的直接投入成本和由于为社会或国家做出应有的贡献所造成的收益减少或间接成本，可采用企业自身收益直接补偿和国家通过减免税费、提供优惠政策、创造优良的生产环境等形式间接补偿。资源勘探既是资源所有者(国家)应有的责任，又是资源型企业开发利用资源的前提和条件。因此，在资源勘探中所发生的成本主要有国家和开发企业来补偿。

(2)应该建立健全政策补偿机制。由于资源开发既有国家、地方、企业之间的利益关系，又有社会、经济、生态环境之间的协调发展问题，加之资源的国有制性质所产生的产权不清晰，使资源开发补偿不能完全通过市场机制来实现，必须建立健全政策补偿机制来完善或补充。

(3)应该建立生态环境补偿机制。由于对生态环境补偿不仅是防止当地的生态破坏，而且包括对生态系统的重建。因此，既要从植被恢复、污染治理等方面来系统地设计生态恢复方案，又要对生态补偿政策的有效性进行评估，以防由于补偿带来的利益格局的变化造成新的生态问题}既要向资源开采企业强制征收生态补偿费，并建立生态恢复专项资金，又要加强资金管理，避免一些地方政府挪作他用。

(4)应该建立地区经济发展补偿机制。由于青海省特殊的经济发展环境和条件，应该建立包括国家、省政府、地方政府为主导，既要维护国内地区间平衡，又要维护省内地区间平衡的地区经济发展补偿机制。

三、建立补偿机制的措施

1加快改革，建立政府干预下市场化的资源价格形成机制

由省政府或专业机构组织相关专业人士进行系统地调查研究，根据柴达木循环经济试验区经济、社会、生态环境等发展情况，结合青海省实际提出并制定相应地改革方案，抓紧推进资源价格改革步伐，切实建立起反映市场供求、资源稀缺程度以及污染损失成本、代内与代际公平成本的价格形成机制。

2调整资源税，增加资源所在地用于保护环境的资金投入

调整资源税的途径有二：(1)提高资源税税负。总的来看，国内资源类产品价格已基本与反映长期成本的国际市场价格接轨，产品超额利润大部分被生产企业赚取。因此，有必要适当逐步提高资源税税负，有效发挥税收调节作用。(2)改变征税方式。

3积极推行采矿权拍卖，提高资源利用效率。拍卖采矿权，明晰自然资源的产权，有利于充分调动采矿者珍惜资源、合理开发利用资源的积极性，有利于最大程度地发挥资源的效益，有利于经济增长方式的转变，采矿权拍卖已经成为优化自然资源配置、完善产权制度改革的一种趋势。

4建立资源可持续发展基金，促进资源永续利用

为避免出现“矿竭城衰”的局面，由省政府和地方政府牵头，共同研究，从全省及柴达木地区的实际出发，以全省的产业结构布局和经济发展战略为依据，规划柴达木地区产业转型，大力培育和发展接续产业，实行工业带动农业、服务业，实现经济增长方式的多头并进，促进资源开发地区域经济的可持续发展。

5加大国家对资源开发地区财政转移支付力度

从构建和谐社会和区域协调发展出发，一方面应加大国家对青海省的财政扶持力度，另一方面省内财政支出时，也因该考虑向其他地区的转移，以确保各地区经济社会的协调可持续发展，为进一步优化全省的产业结构和产业布局调整、柴达木地区产业链的延伸以及产业重点转移提供条件。

6加大国家政策支持力度

包括加强对柴达木地区优势产业发展的支持与协调、提供优惠的政策以及加大科技支持力度。