清末民初苏州市民公社的市政管理

翟海涛

[摘要]苏州市民公社是苏州地区在清末民初以商人为主体组成的一种特有的以街区为界限的基层自治组织，曾遍布苏州城区。其主要职能为市政建设与管理，在苏州城市发展史中具有重要地位。

[关键词]清末民初市民公社市政管理

清末民初苏州的市民公社大都以“联合团体，互相保卫，专办本街公益之事”为宗旨，而参与市政建设与管理是苏州市民公社创立的主要诱因。在自给自足的小农经济下，我国自古重乡治而忽市政，城市功能单一，市政管理杂乱无章。鸦片战争后，国人眼界渐开，游历欧美者，无不首先惊叹于各国的市政建设，而上海租界的开辟及其西式的市政管理方式，也使寓居此处的江南士绅赞赏不已。19世纪60年代后，随着近代民族工业的兴起，口岸城市日渐繁荣，城市功能不断增强，传统的市政管理方式已逐渐不能应对。清末新政期间，一些士人更将市政概念的外延和意义扩大，将其与宪政和自治等内容广泛联系起来，使之成为国家政治开化的表征之一。建设城市、发展市政的呼声也由此高涨。

市民公社建立之缘起

苏州在明清两代城市繁盛，但亦无专门的市政管理机构，往往是令出多门。1903年苏州城区创办警察后，其在市政管理上也负有相当责任，负责管理路灯燃熄、街道清洁、垃圾倾倒、晒晾物件、楼窗倾泼汤水、抛掷污秽物等各种市政杂事。1908年，苏省警务公所在行政科下设交通股，其职责包括道路管理，公园官地空地及上货、卸货各码头之管理，车、桥、骡马及挑夫、水夫之管理。1910年，江苏省还将民间建造房屋及后河修筑驳岸的相关管理工作归于警务公所。警察任务本已繁重，对此又非专长，管理效果自然也是不尽如人意。

1909年，苏州观前、宫巷等处因天气干燥、商铺密集，接连失火，而既有管理手段应付不及。商家由此倡议成立自治团体，自筹经费，以补市政、火政官治之不足。1909年6月，苏州商务总会会董、自治研究会成员、怡和祥洋货店经理施莹，向苏州商务总会、江苏苏属地方自治筹办处及府、县地方衙门及苏州府巡警局呈文，言称观前大街地居冲要，店铺环立。此议提出之时适逢清政府在地方大力推行自治，正合地方办理自治之需求，因而得到苏州地方官府的鼎立支持。

观前大街是苏州城内最为繁华的地区，颇具示范效应。此处市民公社试办一年以后，因卓有成效，迅速为各区所模仿。至1911年，苏城设立的还有阊门下塘桃坞公社、渡僧桥四隅公社、道养公社、金间、临平临南、胥江娄江盘溪齐溪、金阊下塘东段等处。民国以后，苏州市民公社影响继续扩大，不断增建。从清末出现至1928被国民政府苏州市政筹备处所取代，在先后19年时间里，苏州共有27处市民公社建立。这些市民公社所辖街区相连成片，已基本覆盖了苏州主要城区。

市民公社的组织形式及职能

市民公社的组织采取民主形式，主要职员包括负责人均须经过选举。市民公社对入社人员有一定的规定，多数要求是居住本街或营业本街一年以上者，并须有本社社员介绍方可入社，而营业不正、失财产上之信用、患有疯癫疾者则不得入社。在年龄上的规定则各有不同，从20-25不等。

市民公社的组织机构，大致设有干事、评议、经济(或会计)、庶务、书记、调查、消防、工筑、卫生等部，各社依据自身情况有所增减。一般设总干事(或称评议长、议长)1人，副干事(或称副评议长、副议长)1～2人，评议员12-32人不等，由全体社员投票选举产生。评议员有评议公社范围内一切事务之责任，凡关于兴筑工程、修理水龙、添置附属各品，以及经济之预算、决算，经评议员过半之数决议者，均得施行。对本社内一切临时发生事件，评议员亦有表决之权。

经济部负责收支银钱款项，按月报告。市民公社的经费来源，根据章程规定，主要是靠社员自筹，项目分人社费、常年费和特别费三种。

市民公社与市政相关的执行机构主要有庶务部、消防部和卫生部。庶务部设庶务长1人，庶务员30～50人左右，按工筑、调查、收费等方面分工。其中工筑员掌修理街道各项工程；调查员掌关于清道、卫生、修缮道路等事项的调查、丈量、估算，并督率垃圾夫等事；收费员负责按段轮流认收的月费，汇交会计员登计入册。

市民公社最主要的职能即集中在市政管理上。最早创办的观前大街市民公社在其于1909年6月公布的简章中，将其主要活动定为两个方面：一是关于卫生，如清洁街道、凿井、通沟等事；二是关于保安(主要着重于消防)，如修理水龙、添补水缸等事。二者都可归于市政管理之范畴。其后成立的各市民公社大体沿仿观前，但内容亦有所增加。民国后成立的一些市民公社还逐渐增了诸如教育、慈善、巡逻等事项，但大都仍以修砌街渠、清道、卫生和消防等基本市政管理为其主要职能。

修砌街渠和清道是各社在市政方面着力最多的地方。所需工程一般先由评议部议定事项，交由调查员调查、丈量、估算，再由工筑员负责施行。这一项也是市民公社开支中费资最多的方面。

消防是市民公社主要职能之一。清末苏州的消防主要由民间“龙社”负责。“龙社”多由商家组织，雇佣专职人员，具有一定的盈利性质，其在组织上归属苏州警局管辖。苏州各市民公社成立后，为配合龙社消防，大都设有消防部，一般有部长(或称主任)1～2人，庶务2人，社董若干人，督龙员人数不等。消防部在平时主要作消防训练，并研究如何改进消防措施等；遇火时，则主要配合公社所管辖区域内的龙社，督率救火夫役，联合救火。为增进消防效率，观前大街市民公社在成立后，曾专门致函苏州电话总局，要求有关火警等事，“在夜半十二时后，勿拘常例，随时接电，以便消息灵通”，苏州电话总局为此特添装警铃。

在卫生方面，市民公社主要负责指导区内防疫治病、饮水卫生、街道清洁、厕所管理、督率垃圾夫役等事。如观前公社在1909年经费表中，列有开井、修理旧井、改良厕所、清理街道上、清理垃圾等各项开支。

因在市政建设和管理上卓有成效，市民公社逐渐得到苏州市民的认同。民国后，市民公社的影响不断扩大，在一些市政事项上的话语权也日益增强。1919年，苏州振兴电灯公司欲将公司资产出售与日商，消息传开，各市民公社纷纷反对。金阊市民公社所属各店更自行将电线剪断，并召集苏城19处市民公社领导商议抵制。各市民公社纷纷在街道组织自办柴油小发电机供市民使用，后又在市民公社的发起下，另办“苏州市办电气公司”，期以实业挽回主权，《字林报》、《民国日报》对此亦均有报道，一时影响颇大。

苏州市民公社的得与失

作为一种体制外的市民自治团体，苏州市民公社自筹经费，自办市政，自行管理，无论在组织上还是在实践上都有颇多创新。这一组织的出现，既是清末苏州城市近代化发展的要求，也充分地反映了新兴的资产阶级已逐渐成为城市社会生活中的主导力量。市民公社的实践活

动极大促进了苏州城市的近代化发展，当时曾有不少商人对此有过赞誉：“马路新筑，交通日盛，东西洋商，各省仕绅富庶，俱集于此，观瞻所在，我苏省治象商情，关系岂浅鲜哉!”但苏州市民公社的市政建设与管理也同样存在着许多自身难以克服的问题。

其一，各市民公社划地为界，自筹经费，虽在本区内有一定的作为，但相对城市整体来说，则难免缺乏统一规划，不利于城市的整体发展。

其二，各市民公社所辖街区贫富不等，一些商铺云集的街区多有商家参与，筹款较易，因而财力充沛，在市政建设和管理上也能够较有作为。而一些财力相对匮乏的市民公社连自身的日常维持都难以为继，更遑论投资进行市政建设与改造了。这也造成各街区市政建设的不平衡。

第三，苏州市民公社构成主体多为商人，经费也大多由辖内商人与市民自筹，因此其经费支出也应主要用于为辖内商、民服务，但随着市民公社职能的逐渐扩充，经费开支也越来越大。民国后，更有一些如金融、捐税等本应由政府承担的职能也交由市民公社，这更增加了市民公社的负担，使其不堪重负。

第四，政治生活中与公权的冲突。各市民公社成立之初，大都“不越自治范围，期与行政无相抵触”。然而，随着市民公社的发展，这一状况逐渐改变。民国以后，苏州各市民公社职能进一步扩大，逐渐涉及治安、巡逻等，此后更涉足金融、税务、人事、组织等各项事务。职能的过分扩张也使各市民公社逐渐脱离了最初设立的初衷，并进而与统治当局产生权利的纠葛和争夺，为其最后的消亡埋下了种子。

1927年3月，北伐军进占苏州，整个社会政治环境随即发生了急剧的变化，市民公社的活动空间大为压缩。为建立严密的地方统治，1927年7月，国民党在苏州成立市政筹备处，并打破原有市民公社的区域界限，将苏州城厢及附郭重新划分为7区32段。翌年3月，苏州市政筹备处做出决议，令各区接收辖内市民公社，以资整顿。至此，这个先后存在了近20年的城市基层自治团体彻底退出历史舞台。

苏州市民公社诞生于国家公权衰崩解体的清末。因国体变更和新旧政权的嬗替而造成的强权缺失使社会民权得到一定程度的伸张，为类似苏州市民公社的自治团体营造了一个较为从容的短暂的社会活动空间，使之能够在特定的历史时期承担起调适失衡的社会秩序的重任。然而社会秩序一旦归于稳定，公权重新趋于强化，此类组织的生存空间便会立即遭到挤压。苏州市民公社的兴衰清晰地显示出这一毫无政治根基的基层自治组织脆弱的生命力。尽管如此，这一具有一定独创性的苏州市民公社的市政建设与管理实践至今仍具有大量可资借鉴的地方。