问责制究竟问“什么”？

王晓杰

官员问责制的推行是我国政治体制改革的一个亮点,特别是这些年来如此密集且大张旗鼓,令人耳目一新,也让人充满期待。但总体而言,我国的官员问责制还刚起步,还有很多不尽如人意的地方,需要进一步的探索和厘清。首先的一个问题就是,问责制究竟问“什么”?问责制本质上就是一种责任追究机制。我们今天所倡导的官员问责制与现代的民主政治内在要求紧密相连,更加强调对公共权力的控制与监督。民主政治是责任政治,责任政治的责任包括政治责任与法律责任两个方面。因此,问责制所问的“责”也当然包括了政治责任和法律责任两个方面。

政治责任与法律责任作为官员承担责任的两种主要方式,有很大的不同。一般来讲,问责制下官员的法律责任主要是政纪责任和刑事责任,官员违纪违法或犯罪所应承担的个人责任,也就是我们通常所说的党纪政纪处分和刑事处罚。在法治社会,官员的法律责任应当明确、清晰,有着严格的构成要件和归责原则,其行为与后果要一一对应,强调罪责相称。相较而言,政治责任则开放得多。政治责任实质上体现着一种政治信任。政治责任主体主要是那些选任官员,也就是通常所说的政务官,他们的去留升迁由选民投票决定,当他们失去选民信任或信任度受到质疑时,就必须自动去职,否则,可以经由弹劾而强制去职。而且,这种政治信任带有连带性,即政治责任的主体不仅要对自己的行为负政治责任,还可能因为其下属的机构和人员的行为承担政治责任。现代的民主政治更加强调“有权必有责”,凡是掌握或行使着公共权力的官员特别是领导官员都必须承担相应的政治责任,而不再仅仅限于选任制的政务官。与法律责任不同,官员承担政治责任的原因非常宽泛,多种多样。“水门事件”是因为窃听行为违反了美国法律,导致了尼克松总统下台,他的一些助手和官员,共有25人涉嫌其中而受到司法部门的起诉。经济上的违规,也是受罚的行为之一。如德国前央行行长韦尔特克因住了德累斯顿银行免费提供的豪华酒店而受到强大的舆论压力,只好“解甲归田”。因疏忽或失职,导致重大公共安全事件而辞职下台的也不少见。如2001年3月,葡萄牙一座年久失修的桥梁在连日的暴雨中突然倒塌,导致70人死亡,公众指责政府失职,葡萄牙公共事务部长只好引咎辞职。也有因工作能力或业绩不佳而导致下台的。如因美国经济不景气致使加州政府陷入了上个世纪20年代经济大萧条以来最严重的财政危机,部分教师甚至都拿不到工资,引发公众的强烈不满,导致了被认为在民主党内最有前途的前加州州长戴维斯被罢免。此外,个人的生活问题也有可能成为官员下台的原因。如美国众议院前议长金里奇就因为婚外情而被迫辞去议长职位。

政治责任与法律责任虽然表现形式不尽相同,但都是追究官员责任的方式和手段,二者的关系是既交叉又相互独立。官员因违法犯罪被问责而承担法律责任意味着失去行使政治权力的资格,必须因此承担政治责任而失去职位。但承担政治责任并不一定必然承担法律责任,如香港前财政司司长梁锦松因为车税引发了信任危机,只得引咎辞职,但并没有要求他承担法律责任。另一方面,不必承担法律责任并不意味着可以不承担政治责任,政治责任意味着更高的道义要求。政治责任与法律责任相互独立,是强调二者不可相互替代。因为政治责任与法律责任严厉程度不一样,用政治责任代替法律责任,实质上减轻了官员承担责任的程度,是对法治原则的破坏;用法律责任替代政治责任,会使政治责任主体付出过高的代价,承担过重的责任。

如果官员被问责时既要承担政治责任又要承担法律责任时,政治责任的实现往往具有优先性,即首先追究其政治责任。这主要基于这样的考虑:尽管不是所有公共权力的行使者都是政治责任主体,但政治责任的主体肯定是公共权力的行使者,相对于一般公民而言,他们更有可能更有机会逃避法律责任。如果不优先追究其政治责任,政治责任主体仍然掌握着公共权力,其所应承担的法律责任特别是刑事责任就可能因为权力的影响而得不到有效追究。