比较视域下我国义务教育阶段择校问题思考

2009-10-30周洁

教学研究 2009年5期

周　洁

[摘要]择校现象已经是一种世界性的现象,择校政策也已经有很多国家在实行。探讨了这一现象在我国义务教育阶段产生的必然性,并观照了美、英、加三国择校政策的实施,经过思考,认为在中国现阶段国情下应该借鉴外国的一些经验做法,但并不适宜在全国范围内鼓励择校。

[关键词]义务教育;择校问题;比较视域

[中图分类号]G522.3 [文献标识码]A [文章编号]1005-4634(2009)05-0083-04

所谓择校,是针对就近入学而言的,它打破了户口的限制,根据人们的意愿跨学区入学。择校现象背后的实质是优质教育资源供不应求和配置不优造成的对优质教育资源的争夺,这一争夺严重干扰了教育公平,破坏了义务教育保障学生平等入学的精神。参照别国义务教育改革的经验可以少走弯路,但是拿来的经验必须要与我国的国情相结合,本文希望在观照国外对待择校的政策的基础上,借鉴一些策略思考,同时分析在现有国情下不主张义务教育阶段盲目鼓励择校的观点。

1择校现象存在的必然性分析

1.1存在根源——教育资源的不足与不均,“重点校”政策影响的遗留

义务教育对国家益处最大,公益性最强,普及范围最广,应得到最大投入。但是,我国不但在整体教育投入上远达不到政府提出的占GDP的4%的比例,而且在三级教育投资中义务教育所占比例也最少。本来国家教育投入量就严重不足,投入配置上又存在严重不合理。据统计,东、西部人均基础教育经费差距已经达到近10倍,中国社科院《当代中国社会流动》课题报告显示,2002年全国教育投资为5800多亿元,占总人口60%以上的农村却只获得23%投入[1]。在已存在的教育资源不均的情况下,我国为了尽快提高办学效率,对“重点校”还是一直采取着倾斜的政策。王丽和王善迈教授认为“义务教育阶段的‘择校现象根本原因在于由于过去的‘重点校政策导致学校间教育质量存在巨大差异,优质义务教育资源成为一种垄断供给的产品”[2]。教育资源的不足与地域间的不平衡分布引起人们对学校选择的热衷也就可以理解了。

1.2地方政府与学校——各为其利的选择

我国现行的是“地方负责、分级管理”的教育管理体制,县、市一级地方政府及其教育行政部门直接负有发展当地基础教育的权力和责任。但是地方财政的教育经费与投入远不能达到人们对教育的迫切需求量,默认“择校”及“择校费”的存在则成了地方政府教育经费来源的一个公开的秘密渠道。1985年颁布的《中共中央关于教育体制改革的决定》中提出“简政放权,扩大学校办学自主权”的原则,对学校的利益主体、发展主体地位予以很大程度的尊重,这一政策提高了办学积极性,同时各学校为了在现有水平上提高教学质量、教师待遇,从而吸引优秀生源,营造良好社会声望,想方设法吸收择校生和择校费。

1.3就近入学造成的资源配置硬伤

为方便普九工作的开展和管理,我国采用依据户口所在学区就近入学的方法,这一方法以户口配置教育资源造成的硬伤也加速了择校的进程。刘宇舸和李丽霞认为政府管制下的户口,使看似公平的“政府管制界定”优质教育资源的供应,间接地变成了特权界定。这就很容易为某些特权部门、特权人士搞不正之风和腐败提供了土壤[3]。有学者认为采取就近入学只是保证适龄儿童都有学上,是量上的公平,而一些质量薄弱的公立学校因此不用担心资金与生源的短缺而不思进取,优质的学校没有创新的动力,公立学校之间缺乏竞争意识,整体教育发展没有效率可言,对由于学区而被迫进入薄弱学校的学生造成了质上的不公平,反不如择校可以引入市场竞争机制,实现效益最大化的激励。

同时传统观念的影响和我国职业教育、民办教育的特色性、正规性不强,使家长乐衷于为孩子择校,也为择校提供了市场。“择校”现象的出现不可谓没有道理,这促使人们在思考控制择校政策时也应当吸取其合理的做法。

2美、英、加三国择校政策观

2.1三国的择校政策及特色措施

20世纪80年代以来,西方发达国家义务教育阶段的入学政策出现了一个逆转:从限制择校到鼓励择校。

美国也曾采取“就近入学”的政策,但是到了70年代,人们认为学生学业成绩下降,学生犯罪率提高与公立学校制度的垄断和官僚体制有关,因此择校制度被推广到整个教育系统之中。美国择校措施的特点可总结如下:①从中央联邦政府到地方各州都采取了积极鼓励,予以扶持的态度,在经费上给予大力资助;②采用多元化的办学模式。出现了磁石学校、特许学校、家庭学校等有特色的办学模式,打破了过去只由政府办公立学校的局面,扩大了家长的选择面;③加大了教育的市场化倾向,实施了教育券制度[4]。

英国早在《1944年教育法》中就有关于择校的规定,1988年英国颁布了《1988年教育改革法》增加了家长择校方面的权利:一是开放入学政策。所有公立学校在其招生定额内,不得以计划或效率为理由拒绝家长的要求;二是最大限度地设定各学校的招生定额;三是按学生数拨教育经费[5]。

加拿大的学校选择政策很有特色,加拿大法律规定,教育属于地方职责,加拿大有进行学校选择的公共资助系统,许多省份为具有资格的私立学校、独立学校提供公共资金,这些资金采用类似于债券的形式向每个学生直接发放[6]。

2.2三国择校政策施行的效果观

在美国,尽管人们对待特许学校和学券制有不同的评价,然而择校所反映出来的基础教育的选择趋势已日趋明显。特许学校和学券制给家庭,特别是中低收入的家庭带来更多的选择机会,也把权力从地方教育当局转移到家长手中,在某种程度上打破了教育中的垄断,实现了教育权力的分散,确保了教育的多样化。

在英国这一政策的积极影响也比较明显,甚至其根据学校招生情况拨款的政策比美国的教育券政策实际效果更好。但一些教育家指出,两国择校并没有实现真正的教育民主,也没有给所有孩子的发展带来真正的自由。这一措施的真正受益者是中产阶级家庭而非工人阶级。

克劳迪娅在一篇题为《向成功学习:美国从加拿大学校选择中能够学到什么》文章中提出,美国和加拿大的中小学在历史传统和教育制度方面具有许多共性。然而,通过国际学生学业的比较可以发现,加拿大的学生胜于美国的学生。她认为这主要可以归因于加拿大成功的学校选择。可见,择校政策在加拿大已经发展地比较成熟了。

3我国现阶段不宜鼓励择校合法化

3.1我国的特殊国情决定不应盲目接受外国经验

从外国择校政策逐渐成熟的过程可以看出,西方国家择校运动兴起的最直接原因是公立学校管理效率和教育质量低下,办学体制僵化[7]。而我国择校现象产生的根本原因是教育资源分配的不足与不均,“重点校”政策影响的遗留。所以从我国国情看,目前制约教育发展的决定性因素是“巧妇难为无米之炊”,改革的重点也应该放在财政体制的改革上,“择校”只是表层的改革办法。而且我国与美、英等国的国家体制不同,我国是一个中央集权的国家,国家应把全国范围内的教育均衡放在首位。所以我国如果允许地方自行鼓励择校的话,会造成效果和法制上的混乱,并不适合我国国情。

3.2建立在资源不平衡基础上的择校追求的不是真的效率

我国不同地区甚至同一地区公立学校之间存在较大差距,不具备平等的竞争起点,在教育资源相对短缺,教育普及尚未实现的阶段,从政策上把财力、物力投向培养少数尖子,以牺牲多数人的受教育权利为代价,容易造成义务教育阶段教育机会的不平等。效率是社会公平的基础,因为效率决定公平的发生,只有高效率才能实现高水平的社会公平;而公平制约着效率,低效率不是由于公平造成的,而是由于不公平造成的[8]。所以从我国实际出发,只有提高全民族素质,把沉重的人口负担转化为人力资源优势,才是中国富强的必经之路,建立在资源不平衡基础上的择校追求的不是真的效率。

3.3我国关于实行“择校政策”的相关市场化制度不全

我国目前的市场化程度和市场管理制度都还不够完善,不能适应教育市场化的要求,实施不当很容易造成经济混乱、生成腐败。择校费的乱收取和“重点班”、“校中校”的现象就是择校过程中凸显出来的问题,这些问题造成了国有资产的流失,加剧了薄弱校的困境,冲击了真正的民办教育,影响了政府对教育投入的力度,也侵害了部分群众的切身利益[9]。

3.4鼓励择校会加速我国教育评价的畸形发展

可以看到,美英等国为了让家长了解学校的排名,每年需要固定安排对学生的考核,然后公布学校的情况,其中有一定的宽松政策允许学生自愿参加考核。而择校政策一旦在我国执行,加强对学生的课业考核是必然的趋势,学生与家长将会增加很大的负担,不利于学生全面健康地发展。

4关于我国如何对待择校问题的策略思考

4.1落实义务教育经费投入,加强薄弱校改造

解决择校现象的肆虐,根本是要使学校的发展趋于平衡,前提是国家和各地政府的教育投资要充足到位。对教育投入的分配应该按照公共性的强弱来排序,首先应该确保基础教育的发展,基础教育提供的是公共产品,国家有义务承担基础教育的全部费用,这样才有利于塑造义务教育的精神。在保证教育资源投入的前提下,还应该关注教育的均衡发展,加强薄弱学校的改造。薄弱学校应该认真思考学校的特色发展策略,从美国“磁石学校”的特色办学中吸取经验,为自己走出困境铺一条路。

4.2规范教育收费管理,促进民办教育发展

我国教育市场的管理体制并不健全,国家有义务对教育收费进行监管,在最大程度上控制择校现象的发生,改造一些利用转制机会开办的“重点校”、“校中校”,将其或改为公立学校,或改为民办学校,明晰产权。从市场经济的角度出发,加强公立学校的竞争意识,非常可行的办法是促进民办教育的发展,美国的优质大学及基础教育学校很多都是私立学校,这一点令人羡慕也值得借鉴。

4.3平衡政府、市场、民众三方要求,逐步借鉴教育券做法

在择校现象中,必须平衡政府、市场、民众三方的需要,实现教育健康发展。在实施择校的国家中普遍采用的教育券的做法在我国的可行性有多大呢?我国各地发展水平的不均,不宜跟风似的搞全国范围的发放教育券,可以先在教育发达地区搞一些试点观察效果。我国浙江省长兴县从2001年起实施教育券制度,对基础教育投资体制进行改革,教育券对长兴县基础教育的积极影响已显现出来[10],可以算是我国比较成功的一项改革。

4.4放宽学区管理,拓宽入学渠道

就近入学的政策并不能满足家长的要求,只有放宽学区的管理才能促进人才的流动,在入学招生方式上也不应该单纯地采用“电脑派位”的方法,多途径的结合方能取得良好的效果,如办学体制改革试点学校招生;九年一贯制学校直升;中、小学对口入学;社会力量办寄宿制学校招生等。

隐藏在择校问题背后的教育供求矛盾仅仅通过就近入学的途径难以奏效,均衡分配教育资源,规范教育的市场化运作才是解决“择校”问题的实质。从国外实践的成果看,如果管理得当,建立在教育资源均衡配置前提下的择校也能成为解决我国教育中公平与效率问题的一条可行之路。

参考文献

[1]王锋.从公平与效率角度评析现有教育投资体制[J].世界经济情况,2008,(3):21-24.

[2]王丽,王善迈.义务教育中择校寻租主体的行为分析[J].教育科学,2005,21(6):5-9.

[3]刘宇舸,李丽霞.基础教育资源配置制度的分析——从中小学生择校现象想到的[J].教育探索,2002,(10):48-50.

[4]强海燕.中、美、加、英四国基础教育研究[M].北京:人民教育出版社,2005:218-242.

[5]易丽.美英加三国择校策略及其对我国教育改革的启示[J].天津师范大学学报(基础教育版),2005,6(3):58-61.

[6]杨琼.加拿大学校选择现状述评[J].教育发展研究,2004,(1):66-68.

[7]刘宝存,杨秀治.西方国家的择校制度及其对教育公平的影响[J].教育科学,2005,(2):18-21.7

[8]翟博.教育均衡论——中国基础教育均衡发展实证分析[M].北京:人民教育出版社,2008,(1):106-107.