现阶段县（区）预算执行审计存在的问题及对策

张立敏

摘要:预算执行审计是法律赋予审计机关的一项重要职能,是国家审计永恒的主题。经过多年的发展,财政预算执行审计在发挥审计监督职能,促进财政改革和国民经济健康发展方面起到了积极作用。

关键词:财政预算;审计;监督

随着我国财政体制改革的不断深入,部门预算、国库集中收付、收支两条线、政府采购等制度的逐步规范与完善,县(区)级预算执行审计的发展显得相对滞后,审计发挥的作用远远达不到社会的期待。因此,对基层审计机关来说,财政预算执行审计如何着眼宏观,入手微观,在更大范围、更高层次上发挥作用。显得越来越迫切。就近年来我们在审计实践中遇到的矛盾和问题来看,主要存在以下问题:

1 预算执行审计监督滞后于财政改革步伐,效益审计理念不强

近年来,随着公共财政制度的建立,政府采购、部门预算、国库集中支付等一系列改革措施相继出台,目的是为了提高政府公共支出管理的效率、效能和和有效性,提高资金的使用效益。而现阶段预算执行审计还没有完全跟上财政改革的步伐,法规、法律相对相对,审计发现的新问题难以界定,处理处罚难,影响了预算执行审计作用的发挥。目前主要还是对财政财务收支的真实性和合法性开展审计,审计内容单一,没有确立与社会经济发展同步的明确目标,适应现代财政管理理念的绩效审计还没有起步,从一定程度上影响了审计的效果。从审计对象看,审计部门只注重对财政部门、地税部门的审计,由于时间、人员限制而对建设项目、专项资金、用款单位等跟踪延伸审计不多,对财政资金的使用效果和效益问题基本上没有涉及。即使开展了也只是对已有的财务成果进行分析,对被审计单位未能深入了解,不能准确分析资金分配及使用的经济效益和社会效益,致使预算执行审计中无法体现效益审计的成果。

2 财政预算管理体制仍有缺陷,预算执行审计监督内容不完整

预算编制对预算执行及决算结果起关键性作用。近年来,财政制度改革,中央对地方转移支付的财力有很多以各类专项款形式下拨,县(区)财政对上级各种专项补助的数量和下达时间无法掌握,在年初预算安排中也无法准确编制上级补助的收入和支出,执行中随上级专项的下达再追加调整,照成预算编制不完整,年度追加预算较多,影响预算执行的严肃性。理论上,预算执行审计应当包括本级财政的全部收入和支出两大方面。但在实际工作中,收入方面的资料不全,主要是地方财政收入中有一块增值税25%部分的收入由国税部门负责征收,国税的增收入库、减免退库以及提退代征手续费等情况,县(区)审计机关无权审计,成为审计盲区,致使财政预算执行审计结果不完整。

3 预算执行审计技术滞后,方法单一,影响审计的质量和效率

随着财政体制改革的不断推进,政府职能不断地转变,财政收支的范围、结构也逐渐发生了相应的改变;部门预算、国库集中支付、财政转移支付、政府采购等制度相继建立和完善,财政管理职能得到了进一步强化,这就对预算执行审计提出了严峻的挑战。审计机关应主动适应并把握这一变化趋势,才能真正有效地开展预算执行审计工作。但基层审计机关和审计人员对财政职能变革的新情况、新问题还缺乏深入细致的了解和研究,审计方式和方法也没有及时调整到位,缺乏创新意识,预算执行审计工作远远落后于形势的发展。

为适应社会经济的发展和财政体制改革趋势,在新形势下更加有效地开展预算执行审计,提升预算执行审计的层次,深化预算执行审计的内容,基层审计机关应当努力从以下方面来加以改进:

(1)顺应公共财政体制,适时调整预算执行审计内容与重点

随着财政预算体制改革全面推行部门预算、国库集中支付和政府采购制度,逐步将预算外资金全额纳入预算管理。预算执行审计必须顺势拓展范围,不仅看财政预算内资金,还要关注其他非税性资金和国有资产收益。从预算编制、收入组织、资金拨付、预算执行到使用的绩效,在一个大的公共财政资金和资产运行框架内,沿着整个资金的走向,来审视本地区财政资金运行质量和存在的问题,反映和揭示宏观和微观层面的情况,提出合理化建议。

(2)围绕预算收支体系,顺势调整预算执行审计主要环节与方式

加强预算编制环节的审计。预算编制是否科学、合理已成为预算执行审计内容之一。一是看预算编制依据是否合法,是否坚持量入为出、收支平衡的原则和预算编制有无细化到明细科目、具体部门,人员经费标准、公共经费定额是否合理,专项经费是否有政策依据,重大项目支出是否经过科学论证。二是看预算编制方法是否正确,是否按照零基预算方法编制,彻底改变基数加增长的做法。三是看预算支出结构是否合理,是否按照在保工资、保运转、保稳定的基础上,围绕政府中心工作,按轻重缓急合理安排重点项目支出。

扩大审计覆盖面。一是扩大本级部门单位的审计面。适应预算管理制度改革和上级审计部门的要求,继续扩大一级预算执行部门和单位的审计覆盖面。对有非税收入、收费和管理使用较大数额专项资金的预算执行部门要强化监督。审计中不仅局限于单位的财务计划部门,还要拓展到其他业务部门,将预算管理、业务管理、项目管理紧密联系起来,才能将问题查深查透。二是扩大对所属二、三级单位的延伸审计面。随着国家财政体制改革的深化,部门预算、国库集中支付、政府采购等改革的逐步到位,部门单位问题逐年减少,但一些问题下沉或向外单位转移的情况不断增多。

实行“双向(即资金流向和项目程序)”审计。一是顺着资金走。实行财政资金国库集中收付后,国库资金的收缴拨付程序发生较大变化,财政资金不再通过部门和单位的多重账户中转,而是直达国库或财政专户,减少了支拨环节。预算执行审计要适应这一变化,按照资金流向进行延伸,将资金的最后使用者与部门及直属单位的审计结合起来,将有关问题查深、查透。二是顺着项目走。审计人员应从立项审批、年度预算、资金收付、项目评价等各个环节着手,从程序合规性的审查到项目效益性的审计,将财政财务收支审计与效益审计融合起来滚动发展,除了顺向审查外,还应当采取逆向程序深查。选择已完成的项目,从项目的使用现状和效果出发,进而追逆到项目的立项,判断项目决策程序是否合规合理,进而上升到对权力的监督和制约。

3 整合资源,提高预算执行审计的整体效益

一是树立大财政预算执行审计理念。凡涉及财政资金的部门、单位、项目,都在财政预算执行审计之列。它既包括了对财政、地税、国库部门的审计,也包括对各预算执行部门单位审计以及财政性资金的固定资产投资、社会保障、环境保护、农业水利、教育等专项资金的审计,逐步做到凡是有财政资金运行的地方都有审计监督。

二是整合资源,强化组织协调。预算执行审计应结合财务收支审计审计和经济责任审计。在实施中各专业审计应当相互配合、相互协调、互相补充,紧紧围绕一个审计目标,调配、整合审计力量和审计资源,对重点内容采取统一计划、分头实施的办法,以完整客观地反映出财政资金使用的全貌。 使审计机关的整体效能大于分兵出击,使审计成果得到有效的提升和利用。

5 创新审计方法和手段,提高预算执行审计的质量和效率

一是将审计调查的一些专门方法运用到预算执行审计过程中。除了采用常规的审计技术方法外,还可采用审计座谈、审计抽样、风险评估等方式方法,提高审计工作质量和效率。

二是充分运用计算机辅助审计。从目前来看,审计机关与财税部门尚未建立起应有的信息互动平台,审计机关未能及时地掌握各项财政资金的预算编制、执行和管理情况,影响了预算执行监督的力度和效果。要积极争取搭建联网审计平台,改变单一的事后审计监督方式,变事后审计为事中审计,促进并逐步形成事前预警、事中监管、事后审计有机结合的监督机制。

6 加强队伍建设,以人为本,不断提高审计监督人员的素质

如果预算执行审计仅就合法性检查,审计监督就难以为宏观管理服务,审计作用的发挥就会受到限制。要深化预算执行审计的内容,这就要求审计人员要有较高的政策理论水平,不能就问题查问题,应从揭露的问题中去思考问题,并上升到宏观层面去开展分析,从完善政策、健全体制角度提出相应的对策和建议。因此,基层审计机关必须加强队伍建设,以人为本,不断提高审计监督人员的素质。