新制度经济学视角下中英农民土地征用现象比较

董　江

中图分类号:D912.3 文献标识码:A

内容摘要:英国“圈地运动”已经过去几百年的时间,而中国的农民也正经历着类似的土地被征用问题。本文从新制度经济学视角运用制度经济学的产权、路径依赖和国家理论对两国农村土地征用现象的背景、过程、结果等进行纵向比较,得出在中国土地产权制度不确定的条件下,地方政府主导征用土地必然导致失地农民大量增加、无规则开发和土地大量浪费,明晰中国土地产权制度是解决这一问题的必然选择。

关键词:圈地运动 征用 制度

诺贝尔经济学奖获得者斯蒂格利茨说,新制度经济学从新的视角来解释制度并检查它的结果。本文以中英两国农村土地强制征用现象为研究对象,从新制度经济学的视角来分析其原因、过程,同样处于工业化进程中,由于彼此的产权制度的不同,相应的一系列制度设计也就不同,导致的结果也是截然不同。本文认为抛开意识形态的制度分析,明确中国土地产权制度改革已是历史的必然。

原因及背景比较

15-18世纪是英国由封建制度向资本主义急剧转变时期,是资本原始积累和资本主义工场手工业快速发展时期。特别是随着新航路的发现,国际贸易的扩大,英国出现两种引人注目的现象:羊毛的需求量逐渐增加,羊毛价格大幅度上涨;村镇牧场逐渐出现“羊口过剩”,每公顷耕地上的牲畜头数,由于牧羊收益过高而猛烈增加。英国“圈地运动”最早从工商业发达的东南部农村开始的,新兴资产阶级、新贵族和大牧场主出于对养羊的预期收益大于农业收益的考虑,自发性实行圈地,后来英国政府出于政治原因通过议会立法保护新贵族和新兴资产阶级的私人产权,颁布法令批准他们圈占农民的土地。最初圈占公地把排他性的共有产权界定为排他性的私人产权引起“公地悲剧”,然后圈占小佃农的租地和公簿持有民的份地,被赶出家园的农民成了无家可归的流浪者,这就是所谓的“圈地运动”。

中国作为经济转型国家,随着工业化和城市化进程的加快,以建设用地为主的资源消费急剧扩张,农用地转化为工业等其他用地是一种必然趋势。在中国土地产权制度不明晰,农村集体中每个成员对集体土地拥有全部的产权,但是这个资源或财产(土地)并不属于每个成员。缺少民主监督和上级政府约束,为各级政府随意征用农民土地提供了空间。地方政府出于发展地方经济、增加就业、获取地方财政收入及主要是政绩工程的需要,作为稀缺资源的土地一级市场的垄断性经营者大肆以土地开发的名义招商引资,抬高土地建筑价格,这必然引起土地的圈占和浪费。政府官员在行使行政职权时也具有经济人角色,必然把地位、权利、收入作为主要动机。这样,在计划经济体制下的土地征用制度和市场经济体制下的土地流转制度直接侵害土地征用过程中农民的合法权益。在土地价格人为扭曲的条件下,作为征地主体的地方政府可以用比较低廉的价格取得土地产权,再以市场价格卖出,在土地产权交易中获取高额垄断利润。

作为不同土地产权制度,由于圈地原因不同且出于不同目的考虑,会引起截然不同的结果。英国的“圈地运动”是地主、贵族出于经济动因,自发进行圈占。中国的这种土地征用是由于产权制度模糊,地方政府作为主体出于政治动因,进行“寻租”而“征用、圈占”农地。

运动过程的制度变迁比较

(一)英国的制度变迁

笔者认为,英国“圈地运动”过程是诱致性到强制性制度变迁的过程。英国圈地运动最初同意限制公地上容许养羊的头数,但是监督和管理这类协议既困难,费用又高,于是发展到第二阶段在个人之间划分牧场,并给每个人经营专属权,这样作为大的牧场主就可以凭借政治经济优势圈占其他人的专属权。英国的圈地运动经历了一个从自发性诱致制度变迁到强制性政府主导的制度变迁的转换过程。大牧场主出于其经济利益考虑,自发性进行组织圈地,增加公地养羊的数量,利用自己的优势赶走租种他们土地的农民。由于诱致性制度变迁团体面临风险,圈地转换、扩散的时间长,与农民的谈判成本过高,产生外部性和搭便车,所以把政府和法律引入制度变迁中来。这样,从1688年起,政府公开支持圈地,资产阶级大力鼓励圈地,政府通过立法使圈地合法化。因为正如达尔曼“强迫圈地的力量如此强大以至于没有任何法律可以阻止它,更不要说扭转它了”。18世纪到19世纪英国议会通过4763件有关圈地法案,共批准圈占269万公顷共耕地和公有地。在这种政府主导的强制性变迁中,圈地的组织成本降低,变迁的时间缩短,可以更好的发挥圈地的规模经济优势。

(二)中国的制度变迁

首先,政府为经济建设和公共利益的需要,依照法律程序强制性的把集体土地变为国家所有土地。如《宪法》第三款规定“国家为公共利益的需要,可以按照法律规定对土地实行征用”;《土地管理法》规定“任何单位和个人进行建设,需要使用土地的必须依法申请使用国有土地”。我国的土地征用是在国家法律规定下通过行政手段来实现的,而非市场手段,征地过程体现地方政府的强制性。各级政府拥有行政审批权,在国家监管不健全的情况下,在征地审批过程中出现一些弄虚作假的行为,农民在与政府谈判时处于弱势地位。所以土地征用法规的完善是一个缓慢的过程,体现其诱致性,随市场经济的发展趋于科学合理。

其次,土地征用制度遵循诺斯的路径依赖理论II:在起始阶段带来报酬递增的制度,当阻碍了生产发展,而从中获利的利益集团为了既得利益尽力维护它,此时这个社会陷入无效制度安排,“锁定”在某种无效率的状态下而导致停滞。中国低成本的征地制度在建国之初及以后的很长时间为城市的发展和基础设施建设做出了重要贡献。改革开放以后,中国经济体制从计划经济向市场经济转变,但仍延续了计划经济体制时期的征地制度。国家和地方各级政府在征用农民土地时按计划经济方式运作,采用行政干预,对农民只进行低水平补偿,而出让农民土地时按市场经济方式运作,与土地开发商共同瓜分绝大部分土地的增加价值。所以这些组织和利益集团不会推动现有土地制度的变迁,只会加强现有制度,而这种极强的制约作用阻碍新路径的选择和变更。

中英两国在农民土地强制征用过程中,遵循不同的路径依赖和制度变迁理论。英国地主、贵族从开始自发的诱致性变迁到国家政府通过立法施行强制性变迁,促进“圈地运动”的实现。中国的法律对征地的模糊规定,完善过程的缓慢,遵循强制性诱致变迁理论和诺斯的路径依赖理论,却又强化了现有的制度。

影响和结果比较

英国“圈地运动”对农民产生负外部性。英国圈地运动过于迅速、突然,因而成为社会不安定因素。运动的不断进行以及农业经营规模的扩大,一批又一批农业劳动者被赶出土地成为城市无产者,这些除自身劳动力之外一无所有的无产者,成为雇佣工人和产业后备军。他们不得不进入生产羊毛和其他产品的手工工场,成为资本家的廉价劳动力。同时,圈地运动对英国资本主义的发展提供有利的条件,促进英国资本主义大农业经济的出现,农村阶级结构转变为大地主、资本主义农场主和农业产业工人三个阶层,这促进了农业资本主义生产的发展。大农业经济的出现有利于资本对农业的投资和集约化经营,有利于加强对农业的经营管理和农业科学技术的改革,为工业提供资金积累、原料、粮食保障,同时为工场手工业提供廉价劳动力,推动资本主义的发展。马克思主义的历史辨证法提供了一个完整的分析框架和结论,即圈地运动既是一场资本主义的工业和农业变革,又是一场农民与土地强行分离为特征的残酷运动。

中国的“圈地”对国家的负外部性和对农民的负外部性都很明显。各级地方政府为自身利益需要违反城市总体规划,追求时尚、相互攀比,不切实际地建设宽马路、大广场、大草坪、主题公园,有的以建大学城和高尔夫球场为名,大搞房地产开发。据对22个省(区、市)的不完全统计,截至2006年初,在建和拟建的大学城有46个,占地面积超过40万亩;全国已建、在建和拟建的高尔夫球场多达306个,遍及26个省(区、市),占地面积48.8万亩。中国某些地方政府无规则征用土地面积的扩大,大量“圈地”的荒废,高产区农地转为非农用地,国家损失大量耕地。据国土资源部统计,近几年因建设用地、房地产开发、结构调整等共占用优质良田达1300万亩,其中相当部分已很难恢复种粮。中国农耕地的面积从1996年的1.3亿公顷减少至2005年的1.22亿公顷。2003年到2005年,中国人均拥有耕地面积已从0.095公顷减少至0. 093公顷。现代农业经济理论认为每征用一亩地就伴随着1.5个农民失业。1987-2001年,我国非农建设占用耕地3394.6万亩,70%以上为征地,意味着至少有3400万农民因征地而失去或减少了土地。

由于中英两国“圈地”的原因和遵循制度变迁过程的不同,这种结果就非常明晰了:英国“圈地运动”引起对农民的负外部性和对国家的正外部性结果。而中国 “圈地”结果却是失地农民的增加,地方政府的盲目扩建和高产耕地的荒废。

结论

通过对中、英两国不同时期圈地运动的比较,本文认为,由于产权制度不同,政府征用国家土地和私人圈占土地,引起的结果也是截然不同。针对中国土地产权模糊不清引起的土地征用圈占问题,笔者认为应建立二级土地产权结构,即国家对土地拥有终极所有权,农民对土地拥有终身使用权。农民根据市场经济和国家监管下调整土地进行投资,便于土地联合产生集约化经营,改变农民对土地的产权在土地征用和流转过程中处于弱势地位。这样可以利用耕地和减少对地方政府的监督成本,加强土地规划管理,充分发挥土地利用计划对农用地转用总量、结构和布局的调控作用。二级土地产权结构有利于激发国家、农户双方合理开发利用农地资源,减少地方政府的寻租行为和“公共利益”需要泛化的土地圈占。所以,只有对中国土地产权界定明晰,才能更好地优化土地资源配置,进行市场交易。但是这种产权界定下的市场交易是有成本的,必须遵循国家法律、政策安排,这样国家指引资源实现其最有价值的用途,便成为合理的选择。

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作者简介:

董江,1976年出生,男,中级经济师,2000年长春税务学院国际贸易专业毕业,2006年9月至2009年1月到江西财经大学攻读经济史专业硕士研究生,2009年2月加入温州职业技术学院工商管理系经贸教研室。主要研究方向是中国区域经济、中国对外贸易。