转型期职业福利失序问题及发展规制

杨艳东

中图分类号:C913.7 文献标识码:A

内容摘要:在向市场经济的转型过程中,我国不同行业的职业福利差距加大,且失序现象已明显存在:一方面是某些垄断行业凭借特权享受着超高福利,另一方面是一些非正规就业领域的劳动者职业福利严重缺失。职业福利失序不但有悖于按劳分配的基本原则、破坏社会公平,会扰乱职业声望的正常排序,误导择业倾向,对社会经济健康发展产生不利的影响。因此,政府决策和管理部门有必要加强对职业福利的规制和监管,以保证其合理有序地发展。

关键词:职业福利 失序 政府规制

在从计划经济向市场经济的转型中,收入差距的不断增大已经成为备受关注的社会问题,构成差距的主要因素不但包括工资性收入,还包括福利性收入。职业福利作为劳动报酬的一部分,属于收入的初次分配,在劳动者薪酬所得中占有越来越大的比重。我国的职业福利已经从计划经济时期的“平均化”走向了更加追求效率的“差异化”道路,在当前市场经济发育尚不成熟、竞争尚不充分的转型阶段,行业、单位间的职业福利差距出现了不合理的倾向,破坏了主流分配秩序,影响了社会公平。如何抑制职业福利失序的继续加剧,保证职业福利功能的有效发挥,是收入分配制度改革中一个不容忽视的问题。

职业福利的构成与特性

职业福利是指雇佣方支付给员工的除工资之外的间接报酬,又被称为员工福利或机构福利。在当今社会中,根据福利的提供主体不同,可以划分为三种类型:一种是由政府面向全体社会成员提供的公共福利;第二种是由雇主向本企业员工及其家属提供的职业福利;第三种是由社会福利机构为特殊群体提供的救济性社会福利。其中职业福利是与劳动者密切相关的主要福利形式。

现代职业福利源于19世纪初期西欧工业化国家的劳工保护措施,从最初由雇主提供的“小额优惠”(fringe benefits)发展为员工法定收入的一部分,历经了大约两百年的演变。在现代社会保障制度建立之前,职业福利已经开始为劳动者提供工伤、养老和风险预防的保障。如今,职业福利不仅是社会生活中主要的福利形式之一,而且成为经济全球化时代各国企业展开人力资源竞争的重要手段,一些有实力的企业纷纷制定出种类丰富、形式多样的职业福利项目,以吸引和抢夺优秀员工。无论形式如何变化,企业提供福利的主要动机都是一致的,即激励员工工作士气、营造和谐劳动关系,归根结底是为了追求更高的效益。

在我国,职业福利通常是指行业和机构为满足职工物质文化生活需要,保证职工一定生活质量而提供的工资以外的津贴、设施和服务等各种福利项目。依据与国家强制性法令的关系可以分为两个层次,一层称为法定福利(或强制性福利),包括各类社会保险和法定休假等强制性福利内容,是职业福利的基本层次;另一层称为非法定福利(或自愿性福利),是雇佣方根据自身条件和需要有目的、自主地为员工提供的补充福利,是职业福利的较高层次。不同行业、机构之间职业福利的差异性主要体现在非法定福利方面。

计划经济时期,我国的职业福利制度秉承平均主义倾向,各类公有制单位基本都是依照国家的统一规定举办职工福利,单位自主性的福利项目很少,因此不同行业间的职业福利水平差别不大。向市场经济转型以后,企业拥有了较大的经营和用人自主权,得以根据企业效益自办福利,自行设计员工的非法定福利项目。不同行业不同机构间的职业福利逐渐显示出较大的差异性。随着多种所有制形式经济主体的增多,公有、私营、外资等不同性质企业间的职业福利差距更是明显,福利水平出现了分化。

从内容上看,职业福利是职工工资外所得的间接收入,福利多少、何时发放、如何实施,都可以由雇佣方自行决定,因此具有不定期、不定量、多样化和灵活性等特点。职业福利的差异性,不仅表现在不同行业、不同机构之间,甚至同一机构的不同部门、不同成员之间也不尽相同。这种差异性和多样化正是公共福利所不具备的,满足了不同层次、不同愿望的人对福利的不同需求。

从性质上看,职业福利是企业付给员工的劳动报酬的一部分,属于收入的第一次分配,是人力资源激励的手段。与关注公平为宗旨的公共福利和救济性社会福利相比,职业福利最根本的特性在于其目标的自利性——追求本机构工作效率的最大化。职业福利取自于企业的利润所得,这就决定了任何企业在提供职业福利时,都会基于本企业的成本/收益比较来考虑福利的水平,不可能超出企业支付能力而无节制地提供。因此,职业福利的本质是企业运营成本的一部分,合理的职业福利应该与劳动能力高低和贡献大小成正比。

转型期职业福利失序状况及其危害

所谓职业福利失序,是指行业或雇主在为员工提供职业福利待遇时,没有基于本企业的成本/收益比较来考虑福利的水平,违背福利与收益的正向关系;或者不同职业间的福利差距不依社会贡献大小排序,有悖于按劳分配原则,造成少劳多得或是多劳少得的不合理局面。目前我国职业福利失序主要表现为两类现象:一是某些掌握公共资源的行业背离成本收益规则滥发福利,即民众所指的“福利腐败”问题大行其道;二是某些私营企业主或非正规就业领域为劳动者提供的福利项目过少,甚至连基本的法定福利都不能保证,使这些领域的劳动者陷于严重的“福利缺失”。职业福利失序的这两类表现明显违背了合理的薪酬秩序,破坏了社会公平,使得收入差距和贫富分化问题进一步加剧,并将带来一系列不良社会影响。

(一)福利腐败现象严重

所谓“福利腐败”,是指一些垄断性行业将自己掌握的行业资源无偿或者廉价地向本行业的职工和家属提供,在“福利”名义下形成的行业腐败现象。多年以来,我国垄断行业灰色“福利腐败”的存在已是普遍现象,在电力、燃气、电信、公交、供水、铁路、民航、医院、有线电视等垄断性行业内由来已久:即使一些花钱的服务,本系统职工也可享受内部价,与系统外消费者存在极大差距。

垄断行业的单位内部福利之所以被称为“福利腐败”,不在于福利的丰厚,而在于福利的来源——这些表面上属于内部的“免费午餐”,实际上是侵蚀了本属于全民的公共资源,最终都会变成公共产品或服务成本转嫁到政府和公众头上,由政府和公众埋单;这些行业甚至通过提高垄断价格,让社会来背负其福利开支。因此,垄断行业的这类福利实质上是一种变质的职业福利,不仅与企业绩效无关,而且有悖于按劳分配的原则,破坏了职业福利的正常秩序,造成了福利过度。

(二)非正规就业领域职业福利的严重缺失

我国非正规就业领域的从业人员主要是农民工、城镇下岗和失业人员、个体从业人员、离退休再就业人员、自由职业者等。由于非正规就业的劳动关系特点,国家对这部分从业群体的社会保障覆盖还不到位,而这类就业领域的职业福利水平也是最低的。大多数非正规从业人员很少享受到雇主提供的职业福利,除了其中自雇人员和部分自由职业者有其自身的原因之外,更多此类劳动者职业福利的缺失源于雇主的自利性和劳动保障法规制定执行的不力。由于缺乏有效的规制,很多非正规部门的雇主连国家强制性职业福利项目都不能依法为从业人员提供,更谈不上自愿性福利的提供了。实际上,即使是在正规部门里工作的非正式雇佣人员,也大多不能和同岗位的正式工作人员享有同等的福利待遇。

当前,从劳动贡献的角度来说,这些非正规就业人员为城市发展和社会财富所创造的价值是不容低估的;然而,从收入角度上说,这一群体得到的劳动回报实际上远低于他们为社会所作的贡献。这一现象同样违背了多劳多得的分配秩序。

(三)职业福利失序的社会危害

1.进一步扩大收入差距,加剧贫富分化。我国现阶段的分配体系中,薪酬收入越高,其福利水平也越高,由此导致高收入者高福利,低收入者低福利。近几年的工资改革表明,基本工资高的人群,享受的住房、医疗、养老金等各项福利补贴都比基本工资低的人群所得更多。据统计,电力、电信、金融、保险、水电气供应、烟草等行业职工的平均工资是其他行业职工平均工资的2~3倍,如果再加上工资外收入和职工福利待遇上的差异,实际收入差距可能在5~10倍之间。

现行的国家法规政策对不合理的职业福利待遇及其不合理差距尚无具体的干预措施,使某些企业得以随意增减员工福利。现实中,出现了职业福利的“马太效应”,享有高福利的阶层福利水平只能升不能降,而福利缺失的阶层连基本的保障都难以维持。如此一来,社会各阶层的实际收入差距将进一步加大,贫富分化也将继续加剧。

2.有悖于按劳分配的基本原则,破坏社会公平环境。中共十七大报告中明确指出,我国社会主义市场经济实行的是按劳分配为主体的分配制度,劳动、资本、技术、管理等各生产要素按贡献参与分配,把提高效率同促进社会公平结合起来,初次分配和再分配都要处理好效率和公平的关系。

职业福利作为劳动收入的一部分,同样应坚持按贡献分配的原则。然而当前的职业福利失序现象中,职业福利的分配越来越多地表现为与贡献大小无关,甚至与企业盈利多少无关,却与行业地位、资源优势、特殊权力等非贡献因素密切相关,一些垄断企业顶着亏损的帽子大搞福利的不合理现象,明显违背了基本的分配原则,动摇了按劳取酬的价值观念,违背了社会公平。同时,一些非正规就业领域的劳动者付出了大量的劳动却难以享受到等价的福利待遇,收入的多少同样不体现个人贡献。长此以往,难免使这些群体对社会公平产生怀疑,甚至对社会制度产生不满。因此,职业福利的失序将成为危害社会稳定的一个隐患。

3.扰乱了职业声望的正常排序,误导择业倾向。通常情况下,职业声望高低及其排序应以其在促进经济健康发展和社会进步中的作用为依据。职业声望位序的正常变动有利于引导求职者结合社会需要选择职业。在普通劳动者心目中,职业福利是衡量职业声望的一项重要因素。在择业时,福利高、待遇好的职业自然会对求职者产生更强的吸引力。

而一旦职业福利出现失序状况,就会对择业者造成错误的导向。这种误导对解决我国近年来的就业难问题有害无益。近几年国内劳动力市场还出现了如此的尴尬局面:一方面有大量的高校毕业生找不到工作,另一方面有些单位亟待用人却招不来;一些社会急需的岗位如社会工作、技术服务等,遭到大学生的冷遇;而一些福利好的公共部门的招聘门槛已被趋之若鹜的求职者抬高到不相宜的地步。

问题的症结就在于职业福利的不合理差距和排序,一些对社会发展、生产力进步更有意义的职业在待遇上反而不如那些靠垄断特权获得利益的行业,扰乱了职业声望的正常排序。这种状况长期发展下去,势必改变人们心目中的择业价值观,并会造成大量优质人力资源的低效率配置。

4.福利腐败吞噬了社会公共资源,影响了经济发展的效率。我国当前存在福利腐败的行业主要是担负提供公共物品或服务的垄断性部门。从归属上说,这些部门资产的所有权属于国家,其利润应归于全体国民,然而这些利润却被垄断部门以各种方式截留,用于提高内部福利。对他们而言,经营成绩的好坏、盈亏与否这些都是事关国家的大事,而工资、福利是涉及自己切身利益的。因此,中国的垄断行业已经形成集团利益,表现为亏损上的不负责任和福利上的没有节制,这些部门可以凭借其垄断特权自行制定高于市场均衡机制的价格,将高福利的成本转嫁给了社会,使行业外公众不得不支付更高的价格购买这些公共产品,加重了公众的生活负担,实质上降低了国民福利。并且,垄断企业的亏损大多源于经营管理不善,企业的福利待遇与GDP增长严重脱节。从更深层次看,行业性的福利腐败导致国家产业发展的体制性改革难以推进,从而也就降低、减弱乃至摧毁国家经济的竞争优势,妨碍了经济效率的提高。

对职业福利的发展规制及政策建议

现阶段,我国仍处于从计划经济向市场经济的转型过程中,由于市场发育的不成熟和竞争的不充分,垄断行业的福利腐败短期内难以遏制;金融危机的蔓延和私营经济的低成本追求,使非正规就业者的福利缺失也暂时难以改善,这将使职业福利失序成为转型期内长期存在的一个特殊问题。虽然职业福利对社会发展具有很多积极作用,但如果不对其实施政策的引导和制度的约束,任凭其失序状态持续发展下去,不仅不能保证其良性功能的有效发挥,反而会给社会和谐带来危害。因此,我国劳动保障及行政管理部门应对这一问题尽快重视起来,从以下几方面加强对职业福利的规范和监管,以保证职业福利的有序发展。

尽快制定与职业福利有关的法规政策,完善劳动保障法律体系中的薪酬福利规范细则。我国《劳动合同法》第十七条虽然规定了劳动合同应当具备的基本条款,如“工作时间和休息休假;劳动报酬;社会保险;劳动保护、劳动条件和职业危害防护”等项内容,但缺乏职业福利的专门细则,对违反规定也没有明确的处罚办法,难以保证用人单位对劳动福利法规的真正执行,因此建议立法部门继续加强此类法规的研讨,进一步细化劳动保障法规中有关职业福利的可操作性制度条款,明确雇主应承担的责任。

劳动保障监察部门应扩充执法队伍,严格执法力度。保证切实贯彻《劳动保障监察条例》,加强对雇佣方的监督审查;尤其要强化对非正规就业领域的监察,保证雇主依照《劳动合同法》的规定与雇员签订正式劳动合同,明确雇员的劳动报酬和福利待遇,使不同雇佣性质的劳动者都能享有法定的职业福利保障。

深化收入分配制度改革,调整收入差距。这不仅要着力于调整显性的工资收入部分,而且要使职业福利这一隐性收入部分更趋于公开化、合理化。在公共服务领域扩大市场竞争,避免垄断行业的资源独占和利益专享,加强对超高福利企业的财务审计,对不合理福利分配征收高额税收。

加强工会组织建设,充分发挥工会在私营、外资企业的作用。通过组织集体谈判、劳资协商等方式,维护劳动者的合法保障权益,保证劳动者职业福利水平得到不断改善;同时,基层工会组织还应保障那些在正规部门里工作的非正式雇佣人员的福利权益不受排斥。

推行积极的就业政策,通过调整税收优惠政策,鼓励雇佣方为劳动者提供自愿性职业福利项目,改善员工福利水平,引导雇佣方在职业福利的内容中增加在职培训和职业技能教育等项目的比例;通过舆论宣传和荣誉奖励,激励企业提高员工人力资本的积极性,强化企业作为社会福利承担者的角色意识和责任感。

总之,职业福利社会功能的正常发挥不仅有赖于相关政策制度的制定,还有赖于劳动保障部门有效的审查、监管和执法机关对职业福利的协调规范,也有赖于社会整体意识的提高和舆论的监督,只有通过多种途径的共同治理,才能保证职业福利的合理有序发展。

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