横琴：一岛两制

徐智慧

若在历史坐标系上视之，纵轴是中国改革开放的历史转折点，横轴是一国两制交汇点，珠海横琴岛的开发蕴含的意义肯定不只是一份礼物那样简单。

夕阳斜晖下，横琴环岛东路东段一大片空地尤显辽阔。这1平方公里多的土地就是澳门大学新校址。澳门回归10周年在即，这被视为中央给澳门的一份“厚礼”，如同两年前香港回归10周年时的深港西部通道。

8月14日，国务院正式通过了《横琴总体发展规划》(以下简称《规划》)，这个只有7500人口、农业和养殖业占主导的海岛上，规划了两个五星级酒店和一个国际会展中心，加上澳大新校址和长隆国际旅游度假区，因蚝闻名的横琴俨然换了一副新名片。

更关键的是，国务院定了横琴开发的基调是“制度创新”，以区别于上海浦东和天津滨海新区的金融创新。若在历史坐标系上视之，纵轴是中国改革开放的历史转折点，横轴是一国两制交汇点，那么，横琴开发蕴含的意义肯定不只是一份礼物那样简单。

澳门扩容之始

横琴是珠海最大的一个海岛，与澳门一河之隔，通过一座莲花大桥相通。站在横琴，可以清楚看到对岸林立的赌场和酒店。总面积106平方公里的横琴岛，可开发面积53平方公里，是澳门的3倍。

横琴岛上常住人口4000多人，岛上至今有40平方公里土地未开发。而对面的澳门，若干年前就成为世界上人口密度最大的城市。据今年最新统计，澳门人口密度已增至每平方公里1.9万人，相当于香港的3倍。

横琴以产个大肥美的生蚝闻名，岛上居民多以农耕和养蚝为业。因多年未开发，岛上植被茂盛，一派田园风光，与对岸的纸醉金迷判然有别。很多人想不通，这么一块风水宝地，为何被雪藏经年。这边珠海不加动用，那边澳门求之不得。

澳门早有意开发横琴。1999年回归后，澳门即提出和珠海共同经营横琴，2001年粤澳联席会议成立后，调整为粤澳联合开发。2004年底，广东省提出将横琴岛建成“泛珠三角横琴合作区”。2005年粤澳联席会议确定了开发横琴的方针：“泛珠合作，粤澳为主力”。同年温家宝总理视察横琴之后说，“横琴是一块宝地，要谋定而后动。”

分析人士认为，温总理的话显示中央对如何开发横琴没有考虑成熟，或者在等待时机。

广东省于2006年11月通过了《横琴岛开发建设总体规划纲要》。至此，珠海已多次策划横琴开发的产业定位，当地人有印象的，前后有“韩国工业产业园”、“人民币离岸金融中心”等，结果大同小异，经过一番箭在弦上的热议后，均遭搁浅。

人们记忆最深的，是金沙集团筹建亚洲会展之都的落败。2005年，来自拉斯维加斯的金沙集团甫在澳门开张金沙赌场，有意依托澳门在横琴发展其拿手的会展业，遂与珠海市政府签订合作意向，欲将横琴岛一处废弃采石场开发成集国际休闲旅游、高级酒店为一体的会展中心。翌年金沙集团将投资额提升到130亿美元，拟建国际度假村，竟未果。后坊间传言澳门利益集团暗中搅局。但分析人士认为，横琴开发决而不行，都卡在了一国两制的门槛上，只要涉及澳门和境外投资，横琴在管辖权限、开发主体和定位上存在颇多争议。

另一方面，产业单一化愈来愈成为澳门的心头之患。澳门特首每次进京，中央必叮嘱：“要适度多元化。”看似无关轻重，实则责之甚切。澳门博彩业占GDP比重高达九成，土地早已用到极限，博彩业自身的发展都遭遇土地瓶颈。不久前有一赌场拟建新馆，征求意见时遭民众否决。澳门20平方公里土地势不能再加建一砖一瓦，适度多元化谈何容易。

受困于土地容量，澳门一直有“整体租赁”横琴岛的想法。此次，中央尊重澳门意见，将1.0926平方公里批予澳大建新校，时任特首何厚铧兴奋地说：“这是中央送给澳门的一份厚礼。”据了解，澳大新校址位于横琴岛环岛东路和十字门水道西岸之间，租金是象征性的，体现了中央对澳门的照顾。该区域实行封闭式管理，依澳门特别行政区法律实施管辖，租赁期满后，经全国人大常委会决定，可以续租。

“澳门大学新校址是横琴最好的地块之一，平整，与澳门相望。”横琴新区管委会党群工作部副部长赵振武对记者表示，澳大新校址是一份回归十周年的“礼物”，但不仅是“礼物”，对澳门转型和扩容也有启示性意义。《规划》指出，横琴开发有利于弥补港澳土地资源有限的劣势，为改变澳门经济结构单一提供了新的空间。横琴另有约5平方公里土地奉行澳资优先方针，对澳门来说这无疑是雪中送炭。

粤港澳合作实体平台

如果说港珠澳大桥给珠海带来了前所未有的历史机遇，国家战略意义上的横琴开发则给珠海带来新的城市名片。按横琴开发的产业定位，珠海划定跨湾仔和横琴的十字门商务区，占地5.7平方公里，珠海市政府委托当地最大的房地产公司华发集团进行项目建设和前期开发。为打造十字门CBD的形象宣传片，华发集团开出430万元向国际招标。根据计划，这个3分钟的形象宣传片将在今年12月上旬在中央和地方电视台播映。“十字门CBD的宣传片，就是珠海市的宣传片。”华发文传公司的黄也白对本刊记者表示，正在设计中的横琴标志，将取代“渔女”成为珠海新标志。

十字门CBD一期项目55.6万平方米，包含两个国际五星级酒店、一个国际会展中心和一个甲级写字楼，由华发集团筹建，已向国际顶尖的7个设计公司发起设计招标。十字门商务区建设控股有限公司副总经理郭凌勇表示，这些顶尖的设计公司通常不接受招标，但他们对十字门CBD表现出“极大热情”，这显示了国际上对横琴开发的重视。

珠海城市定位曾经是“会展之都”，依托硬件一流的机场，珠海航展已开了7届。但珠海电影节只开了两届便进入休眠。据郭凌勇介绍，环境优美的珠海本可以吸引更多商务会展，但硬件设施、服务等方面达不到国际五星标准，满足不了高端商务人士的需求。随着港珠澳大桥和横琴开发的启动，修建国际一流酒店成为必然需求。一些国际五星酒店管理集团正与珠海接洽，目前已有4到5家备选。

高端酒店娱乐业，加上长隆海洋休闲度假区，便捷的通关，使横琴为澳门提供博彩配套产业成为可能。而且珠海和澳门的旅游产业链都将得到延伸，《规划》中设计的珠澳同城化看来并不遥远。

十字门CBD一期项目开发完毕后，珠海市政府委托华发集团对剩余5平方公里土地进行一级土地开发，即三通一平，将生地做成熟地，再交由土地交易中心招拍挂。据统计,按照横琴新区基准地价(2800元／平方米)对土地收入进行测算，预计横琴未来10年土地出让收入可达717亿元，如果算上土地升值的话，这个数字可能突破千亿。

规划中的200米高的甲级写字楼，是珠海实施总部经济的一步棋。郭凌勇认为，一批大型企业总部进来之后，金融业也会跟进，就近提供换汇、结算服务。另外，咨询、培训、

会计等现代服务业也会进来。香港现代服务业会对珠海形成强力支撑。

改革开放前30年，广东借道香港走出去，金融危机改变了广东省外需依赖的经济格局，粤港澳关系也面临转型，现在的香港需要借道广东开拓国内市场。而珠江东岸的土地容量已达到或超过临界点。港珠澳大桥的开通，为香港向珠江西岸拓展经济腹地提供了另一条通道。郭凌勇认为，香港的现代服务业，将更多向土地资源丰富的珠江西岸延伸和辐射。《规划》设定横琴现代服务业将占经济比重75％。

体制创新试验田

横琴是国务院批准设立的第三个国家级新区，也是经济特区的首次扩充。横琴的加入，使珠海经济特区面积扩充近一倍。被国务院寄予了“制度创新”的厚望。

澳门大学新校址由于租借给澳门，全封闭管理，由澳门法律管辖，被认为是中央在“制度创新”上率先做出的示范。“横琴岛上将出现一岛两制，”澳门“一国两制”研究中心主任杨允中对媒体表示，“这是前所未有的制度创新。”

《规划》中的通关制度创新，就是俗称的“二线关”。横琴与澳门问的口岸是“一线管理”，对出入境人员和货物查验较松弛，比如货物进出关只需备案。而横琴与珠海间的“二线管理”较为严格，货物进出需要报关、报检。分析人士认为，这一通关模式赋予横琴一定的“关外”色彩，但终究在“境内关内”，政策突破范围有限。

“未来的横琴，有条件成为一个‘准自由港。”中山大学港珠澳研究中心的郑天祥教授认为，横琴全岛均有望被划定为比保税区更优惠的特殊海关区，届时商家、人流均可在岛内享受保税区政策，这将使横琴成为内地流动最自由的地区之一。

横琴的行政机构设置，脱离了中国行政体制的窠臼，外界普遍认为这是最有意义的制度创新。赵振武原先在珠海市海关任职，是这次横琴新区公选的干部之一，他直言，横琴新区参照港澳行政机构，只设了10个部门。《规划》中规定，新区管委会组织机构的原则是“精简、统一、效能”，并特别指出，横琴外的行政机构一般不在横琴设立分支机构，杜绝外界行政干扰。

除了办公室和党群工作部，另设8个局(委员会)：统筹发展委员会、产业发展局、财金事务局、公共建设局、社会事业局、交流合作局、行政服务促进局、警务和综合管理局。赵振武称，他任职的党群工作部对应市政府的纪检、人事、宣传等16个局。财金事务局和产业发展局，港澳味很浓，令人耳目一新。

“横琴只有几千个农业人口，创新行政机构设置阻力很小。”郭凌勇表示，中国在政治和经济体制改革上进入深水区，横琴是“新区中的特区，特区中的新区”，外界将横琴看作“先行先试”的试验田，而“先行先试”又被看作中国第二轮改革开放的开端。在这个层面上，横琴在政治体制创新上的实验意义，可能远远大过这个海岛蕴藏的经济价值。