英国高等教育的质量评价历史

藏日霞

经过长期的发展,英国高等教育的质量评价制度已经相当完善,包括外部考试制度、项目的专门认证、教育供给的调查、制度过程的质量审查、项目评价以及研究评价等。事实上,对高等教育机构质量审查的最初目标是为了保证调查制度,在1992年之前,质量审查主要针对多科技术学院,并没有统一引进到大学系统中。现在调查制度主要面向教师培训部门,近来在英国义务教育学校系统中也开始参照这一制度展开尝试。

一、教育领域中“质量”的兴起

20世纪80年代,英国政府开始在经济、社会和文化生活的各个方面强调市场因素的影响,试图尽可能地实现公共服务的私有化,引进了大学和专业团体控制之外更为规范的质量评价制度。20世纪80年代中期,英国教育领域第一次明确出现了与高等教育效率相关的陈述。1985年,《贾勒特报告》(Jarratt Report)建议大学以及整个教育系统都应该为明晰的目标、发展绩效指标以及实现经费价值而努力工作。同年,《林多普报告》(Lindop Report)也建议某些公共部门的组织应该能够以自身名义授予学位,自己制定评价标准并对其负责。该报告建议采取一种更为广泛的制度安排,确认在什么程度上某一机构能够控制自身标准,同时指出国家大臣应该行使权力,指定一些公共部门组织能够以自身名义授予学位证书。

同时,在1985年的《教育绿皮书》——《迈向20世纪90年代的高等教育发展》中,政府开始关心高等教育应该为改善经济状况作更多有效的贡献,也开始注意提高学术标准,并越来越关注教学质量。2003年的《教育白皮书》中再次提到了这一主题。1985年《教育绿皮书》已经预先警告一些研究资助中存在的选择性问题,2003年《白皮书》提议应该进一步完善高等教育的选择性。政府也表明非常关注提升学术标准,强调持续关注教学质量的重要性。15年后《绿皮书》再次公布可雇佣性绩效指数,同时也建议在外部代理机构所做的比较判断之外,还“可以通过学生成功找到工作、学生的薪水、他们在工作中的表现以及参照我们学术资格的国际地位等方式对质量进行外部判断”。

1987年的《白皮书》重点强调高等教育应当更加关注国家的需求,培养高质量的劳动者,建议增加18%的18岁~25岁青年人参与高等教育。尽管《白皮书》非常欢迎雷诺德关于大学标准的报告,但仍然认为大学应当“做更多事情,以恢复公众对大学控制标准方式的信心”,高等教育的学术标准和教学质量应主要参照学生的学术成就。另外,《白皮书》提出一些绩效指标来衡量大学效率,再次确认在研究资助中进行选择的承诺,表明多科技术学院和一些大型的高等教育组织将通过与一个新的资助机构——大学资助委员会签订协议而转变成为公司实体。这一提议得到了1988年《教育改革法》的支持。《白皮书》还认为可以通过改善机构内部的管理来提高效率,即改变系统管理、开发和应用绩效指标。

1988年11月1日,英国国家教育大臣给新成立的大学资助委员会主席发了一封通函,承诺政府将实现组织内部更大效率,为多科技术学院和其他学院以及大学部门制定新的资助计划。国家大臣提议,大学资助委员会应当开发这些机构中与财政资助相关的教学质量和数量指标。在通函之前,政府对绩效指标已经采取了些许行动,在这之后又采取更多的活动。尽管关注绩效指标,政府并没有在英国质量评价过程中占有主要地位。

1989年,经过广泛征求意见,英国大致描绘出了除大学以外的高等教育部门财政拨款的方法。拨款有两个组成要素:基于去年已有拨款百分比(第一年为95%)的核心财政、以额外学生拨款形式支付的杰出质量奖金。委员会将主要依赖女王督学团来检查高等教育机构质量项目的申请。实质上,学生扩招的大门已经打开,高等教育机构处于竞争的境地,督学团的判断将对其财政产生很大影响。之后,削减核心财政意味着要进一步加强竞争的过程以及质量判断,质量奖金增加了,易受财政减少影响的低质量机构也不需要采取挽救措施。

同时,大学资助委员会第一次进行了研究的选择性活动,将所得结果用于明确研究拨款。然而,大多数大学都没有意识到,在不久的将来,它们需要在更广泛的系统中为生源而相互竞争。

尽管试图抵制更多的外部控制,大学仍不得不参与到外部质量评价过程中。第一个抵制运动始于1990年学术审议单位的成立。这一提议源自《萨瑟兰报告》(Sutherland Report),该报告建议英国大学校长委员会在大学内部成立质量保障的单位。

这一点与大学资助委员会对教学质量的调查报告不一样。大学资助委员会的报告只是想更加明确构成教学质量的要素,因为这关系到该部门的财政拨款数量。该报告确认了“优秀”教学的五个必要非充分条件,并指出了这些条件中哪些更有价值,如何将这些条件发展成为教学质量的评价指标。

1991年,政府发布了《高等教育:一个新框架》的白皮书,宣布继续扩大18岁~25岁青年人接受高等教育的比例,增加到33%。政府的计划是维持和提高高等教育质量,保证扩招时期高等教育与学生的各种需求日渐相关。当政府宣布这一决议时,大学发现要实现这一目标,必须彻底转变财政资助方式,废除双轨制,为全英格兰地区的高等教育机构建立一个独立的资助委员会(苏格兰和威尔士也是如此)。一直到20世纪90年代,多科技术学院都在为学生提供与大学同等水平的高等教育,尽管没有像大学那样实施同等水平的纯研究,但是很多多科技术学院参与到一些应用领域中。多科技术学院一直受到地方教育当局的控制,但现在开始接受大学资助委员会的资金支持。政府认为大学资助委员会充分发挥了金钱的价值,尤其在学生数量显著增加的时期,这一做法更有必要。

《白皮书》采纳了《伯德报告》的部分建议,表示将给予多科技术学院和一些其他机构学位授予的权力。《伯德报告》建议全国学术认证委员会应当阶段性地仔细检查所有机构的质量保障程序。与之相反,《白皮书》认为应当限制全国学术认证委员会,引入新的质量保障计划,包括针对由机构自身控制的审议单位进行的质量保障而设计的制度计划,这一单位后来演变成为高等教育质量委员会。然而,每个资助团体单位将评价所有机构的质量并对此提出相应建议。至于吸取大学资助委员会的成功经验,《白皮书》也发出了同样的信号:在对教学组织进行资金支持时,质量将成为一个重要的因素。

1992年3月6日,《继续教育和高等教育法》获得批准。随着该法的通过,之前很多全国学术认证委员会认可的机构都拥有了学位授予权。该法于1992年9月结束了全国学术认证委员会的使命,后者于1993年3月31号正式解散。那些没有学位授予权的机构要与大学合作,传授同等学力水平的课程。多科技术学院也更名为大学,新名字得到了英国枢密院的赞同。

根据该法,政府成立了独立的英格兰、苏格兰和威尔士高等教育资助理事会。高等教育法要求资助理事会应该成立一个委员会来评价高等教育的质量,国家大臣在一封信中着重强调该委员会要优先于理事会。参与评价的人员应当具备适当的学术背景、专门技术、令同行肃然起敬的声望。理事会有权决定评价方法,可以采用先前获取的经验。除了考虑目的与合适的方法论,国家大臣坚持透明的绩效制过程,而不是改善后的结果。国家大臣的这封信明确表明,评价视察将成为评价过程的一部分,评价报告将公开发表。还有,评价结果应该成为资助拨款的一种依据。

在英格兰和威尔士(苏格兰引进了少量的与新组合部门项目相关的高质量奖金),质量与财政资助之间并没有直接的联系;而随着高质量项目被允许招收更多学生,二者也会发生一些间接联系。苏格兰的评价过程进展相对平稳,从一开始其方法就非常具有结构性,在更大一些的英国部门中得以再次发展。威尔士在发展自己的方法之前,最开始效仿英格兰。而英格兰高等教育资助委员会提议的方法,由以下几个基本要素构成:绩效指标、机构的自我评价以及评价团队的视察,但并不是所有机构都将被视察。

在意见征求过程中,人们对方法论的批评导致绩效指标的下降,因此绩效指标被重新命名为统计指标。实际上,英国已经不像其他国家——如澳大利亚和美国那样重视统计指标。从英格兰高等教育资助委员会修正其方法论可以看出,在这一系统中存在着普遍的学科评价视察和变化。

二、高等教育质量评价中相关的审议、评价和研究的选择性

到20世纪90年代早期,质量已经从边缘地位,演变成为英国高等教育中与财政和扩招问题并列的最重要话题。然而,1992年,政府突然变脸。当年秋季的政府工作报告暗含了放缓高等教育增长的信号。人数减少产生的影响使人们更加强调质量。到20世纪90年代中期,自我评价、支持性文献、同行评价以及公共报告不只是英国而且是其他大多数国家外部质量调控过程的主流方法。英国机构面临着五个外部评价过程:基于学科的教学质量评价、机构审议、研究评价、专业和调整性的团体认证以及外部考试。

审议没有获得太多批准,也未赢得很好的声望,无论是资金支持还是声誉都处于危险之中,审议所用的语言难以确认对各种机构芜杂的批评。尽管审议过程最开始是为传统大学设计的,但由于全国学术认证委员会的授权,多科技术学院在质量评价程序中走在了很多大学的前列,一些更加传统的大学满足于自身的质量进程,抱怨要提供众多的繁冗文献,丧失了近在眼前的审议机会。然而,当涉及教学质量评价时,传统大学突然成了胜利者,尽管它们对教学不屑一顾而青睐研究。质量评价原则更倾向于传统的单一学科教学,不太鼓励创新教学:简单而言,它们是为传统大学和审议者准备的。尽管研究被排除在教学质量的标准之外,但是研究与教学质量间相关程度之高着实令人吃惊。

1997年,高等教育质量保障署(Quality Assurance Agency,简称QAA)成立,它是一个单独的外部质量保障机构,负责以学科为基础的教学质量评价以及高等教育质量委员会(已经撤消)承担的审议工作,运用合理的高等教育质量标准来维护英国高等教育的质量,促进高等教育质量管理的不断进步。尽管QAA试图通过培训和考试认证等各种建议来影响外部考试进程的发展,但外部考试和专业认证仍不归其控制。

QAA是一个独立机构,其经费一部分来自高等教育机构,一部分来自与资助机构签署的合作服务所获得的报酬。QAA的目标是保护高等教育标准中的公共利益,鼓励继续改善高等教育管理的质量。然而,QAA首先肯定了1985年《绿皮书》的观点,即每个高等教育机构应该对它所提供的教育内容的质量和标准负责。另外,比高等教育质量委员会更进一步的是,QAA强调标准,如通过检查标准与质量,提供有助于明确清晰界定标准的参照点。QAA的评价属于高校外部质量评价,但其评价过程以高校的自我评价报告作为评价的核心文献。

QAA非但没有减少人们对质量等级制度和标准的关注,反而导致人们对绩效制越来越多的抱怨,认为其破坏了机构自治和学术自由。QAA已经就学科研究和审议出台了3 000多份机构报告,还有60份学科概述报告尚未出台,但其高昂的操作成本受到了人们的批评,而且事实证明,这些报告对改善教师与学生之间的关系并没有太大作用。另外,QAA由于过于明显地表露出控制学校部门而受到人们的抱怨。

1999年,教学质量评价的合法性受到了泰晤士大学的质疑。泰晤士大学已经获得了好几个令人满意的学科评价,其中一些评价表明学校教学质量非常高。然而,大学的工会认为大学存在很多严重缺陷,随后,QAA对大学整体的研究报告揭示了主要问题。这使得QAA陷入了信任危机。

QAA找到了一种减少外部质量评价负担的方式,但在大学部门中它仍处于控制地位。QAA经历了漫长的讨论,最终解雇了主要负责人。为了转变以前的发展趋势,尤其为了获得具有较高地位的研究密集型大学的支持,QAA再次确认要保护学术价值和机构自治,同时也开始关注标准,以创造另一个新的质量评价过程。这一标准的基础结构包括:为每个学科开发评价基准、覆盖研究生研究项目质量、合作教学、残疾学生、外部考试、学术申请和学生申诉、学生评价、调控与研究、生涯教育、信息与指导、安置学习和学生招生与录取等在内的12个部分的教育实践。

QAA也希望大学能够针对每门课程设计具体的教学,希望大学能够运用常用的表格来确定学生的学习成绩、高校的自我反思以及帮助学生做出个人发展规划。标准的基本结构为人们明确认识良好学术实践中的标准提供了一系列机制。

从现在的情形已经可以看出改进后的审议过程的发展,广泛来说,这包括继续研究具体的关注领域、与大学机构协商等问题。审议可以用于保护大学提供高质量的高等教育、学位以及学术标准。在英格兰和北爱尔兰,第一个完整的机构审议始于2003年2月,于2005年结束。高等教育机构除了接受审议,到2005年还要接受学科水平的学术调查。学术调查包括对学科内部标准和学习质量的判断,同时也要对英格兰提供高等教育项目的继续教育学院进行调查。在2003-2004年,威尔士实施新的质量保障和标准框架,苏格兰高等教育则拥有新的管理质量和标准。包括QAA、苏格兰大学和苏格兰高等教育机构与学生团体在内的合作过程形成了以改善为导向的机构调查,于2003年发表了基于4年课程的调查报告。这次机构调查关注每个机构的活动,以便持续改进学生的学习经验。

2003年教育《白皮书》——《高等教育的未来》在最后的报告中提出设立教学质量促进委员会,合并现有的三个机构,即高等教育学习和教学机构、学习和教学支持网络以及高等教育员工发展代理机构,并创建高等教育学院,以帮助改进教学。这些做法似乎都有助于发展以改进为导向的质量评价方法。

(编译者单位:北京师范大学比较教育研究中心)

责任编辑 陈 敏