城市管理行政综合执法在我国的践行与问题探讨

张慧寅 陈星宇

摘要:城市管理行政综合执法是在城市管理领域推行相对集中行政处罚权的举措,在我国城市管理中发挥了重要作用。本文从我国城管制度的产生、发展出发,从行政主体合法性、执法权限和程序三个方面分析存在的问题并提出对策。

关键词:城市管理 行政综合执法

一、我国城市管理行政综合执法的实践历程

总体来说,我国城管从产生到发展经历了三个阶段。

第一阶段从1996年至2002年。这一阶段是城管的试点探索阶段。1996年开始实施的《行政处罚法》确立了“相对集中行政处罚权”,为城市管理行政执法体制的建立提供了法律依据。1997年5月,北京市宣武区经国务院批准后成立我国第一支城管队伍。1999年,国务院下发《关于全面推进依法行政的决定》,指出“要依照行政处罚法的规定,实行罚款‘罚缴分离制度,继续积极推进相对集中行政处罚权的试点工作,并在总结经验的基础上,扩大试点范围。”[1]2002年8月,全国先后有23个省、自治区的79个大中城市和3个直辖市经国务院批准,开展了相对集中行政处罚权试点工作[2]。

第二阶段从2002年至2005年。这一阶段是城市管理行政综合改革全面推进阶段。2002年10月,国务院办公厅转发了《中央编办关于清理整顿行政执法队伍实行综合行政执法试点工作意见》,提出“重点在城市管理、文化市场管理、资源环境管理、农业管理、交通运输管理以及其他适合综合执法的领域,合并组建综合执法机构”。进一步明确了相对集中行政处罚权的范围。

第三阶段从2005年至今。这一阶段是我国城市管理行政执法的改革发展阶段。城市管理行政综合执法已产生了很好的制度效应,初步解决了多头执法、重复执法的问题。但是在实践中,行政管理执法体制的缺陷逐渐显现出来,城管执法引起的恶性事件在各地频繁发生,引发了学术界和实际工作者对城管执法体制的思考。

二、我国城市管理综合行政执法存在的问题

(一)行政主体的定位模糊

根据《地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》第六十四条第二款:“省、自治区、直辖市的人民政府的厅、局、委员会等工作部门的设立、增加、减少或者合并,由本级人民政府报请国务院批准,并报人民代表大会常务委员会备案。”基于效率的考虑,国务院办公厅在《关于继续做好相对集中行政处罚权试点工作的通知》中明确指明:县级机构改革事项,不需要按照相对集中行政处罚权试点工作的审批程序报批。在实践中,城市管理行政综合执法机关缺乏相应的宪法或组织法地位,缺乏组织法赋予的“合法出身”。靠政府文件设立执法机构的方式,其合法性受到人们的质疑。在实践中各地做法有所区別:如广州市采取委托执法的方式,法律责任由原主管机关承担,而汕头市采取市政府授权的方式,由城管机关独立承担法律责任[3]。

(二)城管执法权限不明确,执法范围缺乏稳定性

长期以来,城管机关的权限来源于行政命令,这种方式造成城管权限急剧膨胀。城管目前享有庞大的权力,其执法范围缺乏稳定性。现在城管不能管的领域,可能政府下发一个文件就允许管了,其职权的依据不明确。在实践中,各地政府赋予城管执法队伍的职能大部分超过了国务院文件规定的内容,有的执法内容达十几项,包含三百多项处罚权,似乎“无所不管”,城管局是否能集中行使如此之多的行政处罚权,也不无疑问。而且全国各大城市城管的职权范围差别很大,这更容易造成人们对城管的定位模糊。

(三)城管执法程序随意

城管执法中最被人们苛责的应该是执法程序问题。虽然各地对执法程序都有相关规定,但在行政执法过程中,尤其是涉及影响公民权利和义务的具体行政行为时,很多情况下没有遵守法定的程序,导致相对人的权利无从保证。例如在一些行政处罚案件中,一些执法人员不表明身份;罚款不给收据或者以其他白条代替;不制作行政处罚决定书就扣证扣照;不提供所需信息资料和陈述申辩机会,等等。由此造成的城管暴力执法在各地频繁上演,执法对象暴力抗法愈演愈烈。

三、完善城市管理综合执法的对策和建议

(一)使城管行政综合执法机构合法化

改革城市管理综合行政执法体制,首先要使行政执法机构具有合法的身份,即机构设立的和法定化。

目前,各地建立城市管理综合执法局,狭义法律层次的依据是《行政处罚法》第16条。这个条款要求国务院或国务院授权的省、自治区、直辖市人民政府才有权力决定由一个行政机关行使有关行政机关的行政处罚权,其余的地市级或者县级人民政府是没有这个权限的。笔者认为,相对集中行政处罚权是对行政机构体系进行调整,是与行政机构改革联系的,应通过政府的组织法,确认城管机构的法律地位。在立法中应明确城管机关不是政府部门的内设机构或临时机构,而是本级政府行政机关,执法人员应是公务员编制。在政府组织法中明确城管机关的法律地位,为城市管理集中行政处罚权提供法律支撑,不能随意由政府发个文件就设立个执法机构。通过法律明确授权市城管执法局是全市城管相对集中行政处罚权工作的行政机关,区县城管执法分局是区县城市管理相对集中行政处罚权工作的执法机关,具有独立的行政执法主体资格。

(二)明确城管执法权限

要保证行政执法权力的有效行使,需要划清行政执法权的界限,特别是与其他国家权力机关之间的运行界限。目前,全国各大城市管理行政执法权限主要依据是国务院制定的文件和本市人大或是政府制定的法规、规章和其他规范性文件。各地城管的权限范围不一样。

(三)城管执法程序法制化

程序公正在实现社会公平正义中发挥着特殊作用,通过告知、说明、陈述、听证等程序来控制行政权力的行使过程,是被行政法实践所证明的正确路径。

针对城管执法实践的现实需要,依照现行法律、法规,明确并严格地实施一些最基本、实施条件最成熟的行政程序制度,包括:除了法律规定的紧急情况外,城管执法机关做出涉及行政相对人合法权益的行政行为之前,应该告知当事人拟做出决定的事实、理由、证据和依据,并给予其陈述和申辩的机会,听取当事人的意见,保障当事人的陈述权和申辩权;重大事项的当事人、利害关系人要求听证的,行政机关应当组织听证;做出行政决定之后,应当告知当事人依法享有申请行政复议或者提起行政诉讼的权利,并告知具体的救济途径和期限;行政机关的决定应当制作书面形式,并依法送达当事人;书面决定应当说明局已做出行政决定的事实、理由、证据和依据,特别是行使自由裁量权的必须在行政决定中说明理由。

总之,只要我们坚持以人为本地执行政策,配以立法执法上的相应行为,城市管理行政综合执法定将逐步走入法治的正规。

参考文献:

[1]《国务院关于全面推进依法行政的决定》(国发[1999]23号).

[2]《国务院关于进一步推进相对集中行政处罚权工作的通知》(国发[2002]17号).

[3]邓蔚,彭泉.相对集中行政处罚的主体失范及模式转换[J] .西南政法大学学报,2005.8.P107

[4]马怀德,车克欣.北京市城管综合行政执法的发展困境及解决思路[J].行政法学研究,2008.2.P4

作者:

张慧寅陈星宇四川大学公共管理学院