中国小城镇建设的协调发展

陈永德　李　康　龙发满

[摘要]协调城乡发展是中国经济社会发展中具有战略性意义的重大课题，加强小城镇建设与管理是协调城乡发展的战略选择，而当前小城镇建设与管理面临诸多迫切需要解决的问题，在借鉴西方发达国家经验基础上，提出加强我国小城镇建设与管理，促进城乡协调发展的对策。

[关键词]城镇建设 协调发展

中图分类号：TU98 文献标识码：A 文章编号：1671－7597（2009）0720199－01

一、城镇建设的现状

尽管经历了改革后的高速发展，我国农村城镇化水平仍然大大低于工业化和非农化水平。1952-1978年，我国的人口城镇化率只提高了5.4个百分点，但同期工业化率和非农化率却上升了26.7和22.4个百分点[1]。改革以来自下而上的城镇化把中国城镇化带入了快速推进的轨道，从一定程度上加速了中国整体的城镇化进程，并逐渐弥合了城镇化进程与工业化和非农化进程的差距。1978-1998年，我国的城镇化率上升了12.5个百分点，年均上升0.625个百分点；城镇化滞后于工业化的幅度从26.4%下降到11.7%，下降了14.7个百分点；城镇化滞后于非农化的幅度从54%仅下降到51.2%。这说明滞后程度仍然十分严重。而如果把中国城镇化放在世界整体城镇化进程来考察，其落后程度更是极为明显的。1997年，我国的城镇化率仅比低收入国高1.9个百分点，比世界平均数低16.1个百分点，更不用说与中等收入国和发达国家相比了。

二、城镇建设中出现的问题

（一）城镇建设的工业化问题

1．建立起有利于吸引投资和保证入区企业正常生产经营的政策环境，并保持政策的连续性和稳定性。要保护投资者的合法权益，依法对入区乡镇企业实行管理和服务，尤其是对于国家及本地政府规定的扶持乡镇企业或适用于乡镇企业的各种税收优惠或减免政策以及其他优惠政策，都要切实兑现。

2．工业小区内部也要加强管理。小区管委会（或其他名称）人员和机构的设置要精干，运转要灵活，办事要高效。小区内的基础设施建设、招商引资、物业管理等能够实行企业化的，一定要实行企业化经营。其目的就是降低小区运作成本，减轻入区企业的负担。要不断完善基础设施和配套设施建设，制定合理的土地价格及税费，不断完善小区管理体制。

3．地方政府应积极引导乡镇企业向工业小区集中。对于新建企业，一方面从严审批在村里企业的用地，或者新建企业原则上不予审批，迫使其在工业小区内落户；另一方面，对于在小区内落户的企业要给予各种优惠政策，使在小区内集中的企业既能够享受到集中服务的好处，又有成本优势，并且不影响原来的产权关系。对于老企业，应该本着自愿集中的原则，以相应的优惠政策和一定的利益来调动入区的积极性，而不能采取硬性搬迁的办法。但当老企业需要扩大生产规模时，则要求其在小区内设立新址。

（二）城镇建设的规模化问题

小城镇的规模普遍偏小。当前，小城镇的规模普遍偏小，严重制约了小城镇的健康发展。现行行政区域规划是在经济发展水平较低的情况下做出的，乡镇规模小比较利于管理。但随着改革的深化，这种小规模乡镇越来越不适应经济发展的需要。

1．小城镇的规模小必然造成发展空间和辐射区域狭小，使得城镇经济难以繁荣起来，城镇功能的发挥也受到极大影响，导致小城镇发展的后劲严重不足，并且不利于集中有限的财力加快农村城镇化建设的步伐。小城镇规模小，对资源的集聚能力小，不仅难以把周边的资源吸引过来，对镇域经济也无法起到辐射作用。我们在调研中发现，一个小城镇只有当镇区人口达到1万人时，才能够发挥经济中心对镇域经济的集聚和扩散作用；2万人时作用比较明显；超过5万人则可以对周边若干乡镇的经济和社会发展起到明显的带动作用。

2．镇域规模小，但行政人员并少不了多少，必然加剧农民的负担。实际上，乡镇“吃饭财政”状况的形成以及一些地区农民负担屡减不轻等现象，与镇域规模过小、行政人员相对过多有直接的关系。一般说来，一个2～3万人规模的镇吃“财政饭”的人员要达到150～180人，而某规模不到5000人的小镇吃“财政饭”的人员竟也超过100人。镇域规模与农民负担的关系可见一斑。

三、加强小城镇建设与管理，协调中国城乡发展的对策

作为协调城乡发展的战略选择，中国的小城镇建设既具有世界小城镇建设和管理的一般特点，同时又带有浓厚的中国特色，所以我们可以在借鉴世界西方发达国家小城镇建设和管理的经验，并结合我国的实际，寻求加强中国小城镇建设与管理的对策，以促进呈现协调发展。

1．科学规划，合理布局是基本前提。要遵循城镇化发展规律，按照统一规划、合理布局的要求，抓紧编制统一协调的小城镇发展规划，并将其纳入到国民经济和社会发展计划。城镇规划必须突出科学性，要按照小城镇建设的发展规律办事，根据区域经济社会发展规划，打破原有陷阵行政区划的限制，在布局上确定好小城镇的性质、功能和基础设施规模，注重实效，使小城镇成为联结农村与城市的纽带和桥梁。小城镇建设规划必须面向“三农”问题，坚持把“农村工业化、农村现代化、农村城镇化、城乡一体化”作为发展目标，统一规划，适度超前。建立完善的规划编制与实施以及监督反馈的管理制度，保证规划的有序进行。同时，小城镇建设规划还需突出重点，注重特色，反对遍地开花、平衡推进的做法。

2．努力提高小城镇管理水平是根本保证。美国小城镇的发展经验告诉我们，城镇“三分在建，七分在管”。而我国小城镇发展的现状却是很多城镇“重建轻管”，“有硬件，无软件”。因此，抓好小城镇建设的同时，必须提高小城镇的管理水平。要转变政府职能，将政府工作的重心转移到搞好城乡社区服务上来，为私人投资和居民生活创造良好的投资环境和社会环境；要加快城镇管理人员队伍的建设，注重培养和引进城镇建设和发展急需的管理人才、专业技术人才、经营型人才，提高城镇建设和发展的决策管理水平；要高度重视文化的作用，大力发展繁荣城镇教育科学文化事业，结合社区文化建设，提高进镇农民的思想道德素质和科学文化水平；要依法行政，搞好小城镇社会治安综合治理，逐步建立法治化、社会化和民主化的新型城镇管理体制。

四、总结

城镇建设涉及政治经济的诸多方面，在借鉴西方先进经验的同时，不应忘记结合中国国情，对于土地问题，再就业问题，劳动力转移问题等等做好充分的准备工作，在城镇化过程中出现的问题要科学处理，注意引进人才，改善管理结构，调整思维，切实做好城镇化过程中的协调工作。