从实行城乡人大代表相同比例看农民权益保护

郭 玺

摘要农民权益的保护程度直接关系到我国社会的稳定和谐。切实保护农民的合法权益,调动农民全面建设小康社会的积极性,要求加强政治制度建设,让农民能充分行使政治权力,保障他们的政治权力和自由。这就必须以实现城乡人大代表相同比例为基石。在全面落实科学发展观和建设和谐社会重要思想的指导下,实行城乡人大代表选举相同比例,对保护农民权益具有重要意义。

关键词 城乡人大代表 相同比例 农民权益

中图分类号:D630 文献标识码:A 文章编号:1009-0592(2009)05-271-02

2002年12月28日,第九届全国人民代表大会常务委员会的三十一次会议修订《中华人民共和国农业法》,新增加了第九章“农民权益保护”。这是中国农民权益保护的一个里程碑,农民权益保护首次被纳入法律体系。保护农民权益,加强政治制度建设,应当统筹城乡人大代表结构,在选举中实现城乡人大代表相同比例。党的十七大报告明确提出:“建议逐步实行城乡按相同人口比例选举人大代表”。2008年党的十七届三中全会再次指出:逐步实行城乡按相同人口比例选举人大代表,扩大农民在县乡人大代表中的比例,密切人大代表同农民的联系。这对扩大人民民主,统筹城乡民主政治建设,保护农民权益具有重大现实意义和深远历史意义。

一、我国城乡人大代表比例的相关法律规定和实施现状

1953年2月11日通过的《中华人民共和国全国人民代表大会及地方各级人民代表大会选举法》明确规定,在选举全国人大代表时,农村每一代表所代表的人口数是城市每一代表所代表的人口数的8倍;在选举省、县人大代表时,则分别是5倍和4倍。1979年五届全国人大二次会议通过的我国第二部选举法,并没有改变1953年选举法的规定的比例;1982年选举法修改时,将县级人大代表的农村与城镇人口比例,从4倍改为可小于四比一直至一比一;1986年选举法修改时,维持了1982年确定的城乡人大代表的人口比例。1995年2月28日,选举法修改后,将全国人大、省级人大及县级人大代表的代表名额的城乡比例统一为农村每一代表所代表的人口数4倍于城市每一代表所代表的人口数,大大缩小了城乡代表的比例差别。这一条款俗称“选举权四分之一条款”或“四分之一选举权”制度。2004年选举法修改时,维持了1995年确定的城乡人大代表的人口比例。

人民代表大会制度是我国的根本政治制度,保障城乡居民享有平等的选举权,这是民主政治制度的要求。我国现行宪法虽明文规定:“中华人民共和国公民在法律面前一律平等”、“任何公民享有宪法和法律规定的权利”,但作为国家社会成员主体的农民,行使其权力的主要途径即参与各级人民代表大会的活动,却被《选举法》所限制。在历届全国人大代表中,农民代表所占的比例和实际人数偏低,第一届有农民63人、占5.14%,第二届67人、占5.46%,第三届209人、占6.87%,第四届662人、占22.9%,第五届720人、占20.59%,第六届348人、占11.7%,第七届与工人代表合占23%,第八届280人、占9.4%,第九届240人、占8%(注参见《人民日报》1999年9月15日),而十届全国人大2985名代表中实有农民代表251人、占11.89%。在地方选举中,这种情况更为严重。这种严重剥夺农民参政议政、管理国家社会事务、管理经济文化事业和管理自身事务权力的违宪性实践,直接导致农民在各级国家权力机关中没有足够的代表来表达他们的利益诉求。

二、农民政治权益缺失的负面影响

农民权益是农民作为社会成员所应享有的各种权利和获得的利益的总称,主要包括政治权益、经济权益和社会权益等。农民经济权益应当是其他权益的根本和基础,而政治权益则是前提。农民的政治权益得不到保护,经济权益和社会权益也会受到损害。

当前,我国农民在人民代表大会制度中的权力行使受到严重制约,农民的利益诉求很难顺畅反映到决策层,致使法律、政策制定中农民的权益得不到保护,直接导致农民经济权益流失、社会权益受损。农民无法参与国家涉及农业法规的立法工作,尤其是关于农民赋税方面的立法,加之我国宪法并没有赋予农民土地所有权,农民纳税不合理,农民以各种形式向国家、集体、社会无偿提供货币、实物和劳务,农民负担沉重。同时,农民的社会权益也得不到保障。在城乡二元户籍制度制约下,农民的劳动就业权益受到限制,农民只能在很小程度上享受到城市居民享受的养老、医疗、失业等保险,农民及其子女接受教育的权利也受到损害,等等。

三、统筹城乡人大代表结构,依法保护农民权益

(一)实行城乡人大代表相同比例的理论基础和现实基础

在人类社会日益进步的今天,民主已经成为政治文明的标志,选举制度是实现民主的唯一可行的方式,成为当代民主国家的政治基石。民主的本义在于人民当家作主。人民通过选举这种程序与方式,选择能代表自己利益和意愿的人,并通过选举把治理国家公共事务的权力委托给自己选择出来的人。选举制度的正常运作,为人民当家作主、更换选择、改正自己错误的抉择提供了一种规范化、制度化的程序。选举制度所应遵循的最重要的基本原则应当是选举权的普遍性和平等性原则。选举权的普遍性是就享有选举权的主体范围而言的,意指一个国家内享有选举权和被选举权的公民的广泛程度。选举权的平等性,是就享有选举权的主体实现权利的效力而言的,不允许任何选民在选举中享有特权,也不允许对任何选民进行限制或歧视。选举权的平等性原则包括两个方面,一人一票和一票一值,即每个选民在一次选举中只有一个投票权,每张选票的效力相等。

因为民主通过选举的方式来体现人民主权,所以选举权的普遍性原则是选举制度的最根本原则。选举权作为人民普遍享有的实现人民民主的一种权利,决定了人民之间的这种权利应当是平等的。人民通过选举代议机关代表组成代议机关,代表人民行使权力,人民都平等的享有选举自己利益和诉求的代表的权利,每一个人所享有的权利都具有平等的效力。

我国《宪法》第三十四条和《选举法》第三条分别规定:中华人民共和国年满18周岁的公民,不分民族、种族、性别、职业、家庭出身、宗教信仰、教育程度、财产状况、居住期限,都有选举权和被选举权;但是依照法律被剥夺政治权利的人除外。我国对选举资格和被选举资格的无限制条件,体现了我国对选举权普遍性原则的彻底贯彻。但我国《选举法》却没有体现选举权的平等性原则。究其原因,我国的通说认为,现行选举制度下的选举权是一种“形式上的不完全的平等”,通过这种形式上的不完全平等可以达到“实质上的平等”。①而张友渔先生则言:我国的农业人口几乎占全国总人口的80%左右,②如果从等量的人口中选出等量的代表,那么人民代表大会就会形同农民代表大会。③

诚然,我国农村人口占人口总数的较大比例是不争的事实,但并不能因此而剥夺他们参加国家管理的权利。反之而言,现有的人大代表中城乡人大代表比例为4:1,是否意味着人民代表大会已经变成了城镇居民代表大会?可见上述解释只是一种较为精巧、机智的学说。

据《2008年国民经济和社会发展统计公报》,我国2008年末全国总人口为132802万人,其中乡村人口为72135万人,占全国人口总数的54.3%;城镇人口为60667万人,人口比例为45.7%。从现有城乡人口比例来看,我国城乡人口比例已基本趋于平衡,实行城乡人大代表相同比例已不会使人民代表大会成为农民代表大会或城镇居民代表大会。况且,农村里、农民中也包括基层党组织、政府机关以及各种人民团体的干部或精英分子,他们比城市居民更加了解我国国情,更加关心和考虑自己、集体的命运和国家的前途。加之我国实行的是地域代表制为主、与职业代表制相结合的选举制度,这种制度也仍在一定程度上限制农民代表的数量。而且,我国当前经济社会发展的重点、难点工作仍在农村,农业仍是安天下、稳民心的战略产业,没有农业现代化就没有国家现代化,没有农村繁荣稳定就没有全国繁荣稳定,没有农民全面小康就没有全国人民全面小康。

因此,现在国内的形势已经允许在人大代表中实行城乡人口相同比例,赋予农民平等选举权,使城乡居民的民主权利完全平等,使农民在决定自己命运的时候获得与城镇人口相同的话语权、决策权、监督权、参与权,使党和国家制定的各项有关农业、农村、农民的法律、政策更加切实可行,使广大农民能够更加充分的维护自己的权利;提升农民的参政能力,在政治层面上回应农民的民主权利诉求,有利于广大农民代表在国家权力机关中充分表达农民的意志和诉求,维护农民的合法权益,调动农民有序参与政治的积极性,从根本上维护和保障经济和社会层面的诸多惠农措施的长期性和稳定性,在更深层次上加快基层民主政治建设的步伐,保证人民群众充分行使当家作主的权力,调动全国各族人民全面建设小康社会的积极性、主动性、创造性;逐步消除城乡二元结构,有效解决“三农”问题,缩小城乡差别,加快社会主义新农村的建设步伐,落实科学发展观、统筹城乡发展,促进城乡经济社会协调发展,实现和谐社会的伟大战略目标。

(二)实行城乡人大代表相同比例,促进农民权益保护

从新修订的《农业法》实施效果来看,增加的第九章“农民权益保护”在保护农民权益方面发挥了积极作用,为农业和相关政府部门保护农民权益提供了有力的法律依据,农业税减免政策得到落实,农民的市场主体权益得到保护,农业行政执法机构积极履行执法职责,农民权益状况特别是经济权益有了较大改善。但由于城乡二元体制等原因的影响,农民权益方面仍存在诸多问题,如农民社会保障问题,农民土地权益问题及农民民主问题等,农民权益保护还有待进一步加强完善。

保护农民权益,最根本的是要改变农民在政治上的弱势地位,积极创造条件以确立与提高农民在公共政策中的主体地位,为完善与创新农民权益保护机制提供公平、公正的社会基础。这一切都必须建立在实行城乡人大代表选举相同比例的基础之上。我们必须切实遵循宪法原则,取消对农民代表比例的限制,确保农民代表当选,增加农民代表在各级人民代表大会中的比重。全国人大和地方人大都应该在选举中严格贯彻城乡代表相同比例来选举农民代表,不允许其他社会阶层挤占挪用农民代表名额。全国人大常委会代表资格审查委员会应当认真审查各选举单位是否按比例足额选出农民代表,坚决杜绝少选农民代表的做法。各级人大代表选举机关在选举代表过程中都应当严格监督农村人大代表的选举。实行城乡人大代表选举相同比例,给农民以平等的合法的政治参与渠道和途径,使农民的政治愿望、经济诉求、社会权益通过合法渠道得以反映,并能得到有效反馈,实现农民自身利益的最大化,保障其合法权益顺利实现。农民代表应当加强自身的能力建设,提高自身素质,具备法律意识,了解维权的途径和具体方法,提高行使当家做主权利的能力,提高农民代表在各级人民代表大会中的代表性和履职能力,从根本上改变农民的社会地位与政治地位低下的处境,掌握到各种政治资源,主动争取各项权益,更好地保护农民权益。

逐步实行城乡按相同人口比例选举人大代表,消除代表名额分配上城镇和农村的不平等,是宪法和法律的要求,是我国民主政治进步的历史必然,也是人民群众的共同期盼,对于消除当前现实存在的对农村人口的种种制度性歧视,更好地保护农民的合法权益,进一步缩小城乡差别,促进共同富裕,加快政治文明建设亦将产生重大而深远的影响。诚然,实行城乡人大代表按相同比例选举对保护农民权益具有重要意义,但也需要国家从立法层面健全法律体系、逐步培养农民法律意识、改变城乡二元体制等多个方面与之形成密切联系、紧密配合的多层次、立体化的结构,为农民权益保护提供可靠的法律与制度保障。当然,要将党的主张变为国家意志,还须全国人大适时修改相关法律,还每一个公民平等的社会权利。取消城乡人大代表名额分配比例的差别,是时代发展的必然趋势。

注释:

①许崇德主编.中国宪法.中国人民大学出版社.2006年版.第360页.

②该数据为1980年左右的统计结果。2007年年末我国人口总数为13.2129亿,其中乡村人口为7.275亿,占人口总数的55.1%.

③张友渔.宪政论丛(下).群众出版社.1986年版.第5页.

参考文献:

[1]江泽民.全面建设小康社会,开创中国特色社会主义事业新局面.北京:人民出版社.2002年版.

[2]胡盛仪,陈小京,田穗生.中外选举制度比较.北京:商务印书馆.2001年版.

[3]韩大元,林来梵,郑贤君.宪法学专题研究.北京:中国人民大学出版社.2007年版.

[4]韩大元主编.比较宪法学.北京:高等教育出版社.2008年版.

[5]赵俊超、,孙慧峰,朱喜.农民问题新探.北京:中国发展出版社.2005年版.

[6]同春芬.转型时期中国农民的不平等待遇透析.北京:社会科学文献出版社.2006年版.

[7]周文轩主编.大方人大工作理论与实务.北京:中国民主法制出版社.2000年版.