行政监管为什么失灵

贾艳红

摘要随着中国经济体制的转型,行政监管在矿产行业存在的问题越来越突出,不仅给人民的生命和财产带来严重影响,而且影响了市场经济的正常运转甚至社会的稳定。产生问题的主要原因在于我国相关法律法规规定的过于模糊、部门职能存在交叉以及对监管部门缺乏强有力的监督机制等。因此,从我国行政监管的现状出发,结合襄汾溃坝事件所反映出的问题,进行分析研究,着力完善相关法律制度、科学界定各监管部门的职责、强化行政监管权力的制约机制,以期解决行政监管存在的问题。

关键词行政监管 监督机制 绩效考评

中图分类号:D920.5 文献标识码:A 文章编号:1009-0592(2009)05-181-02

2008年9月8日发生的山西襄汾尾矿库溃坝事故泄容量为26.8万立方米,过泥面积30.2公顷,波及下游500米左右的矿区办公楼、集贸市场和部分民宅,造成建筑毁损,遇难人数将近300人。经事故调查查明,事故直接原因源于新塔矿业有限公司的违法生产、尾矿库超储导致溃坝发生。发生事故的尾矿库隶属于新塔矿业有限公司塔尔山铁矿,前身为临汾矿产公司塔尔山铁矿。2006年该公司的安全生产许可证被山西省安监局吊销,采矿许可证也于2007年8月到期。但实际情况却令人匪夷所思,该企业直至事故发生时一直都在大肆地违法开采。时隔一年的违法开采,为什么相关部门没有发现并督促其停产?是没有发现还是发现了却没有采取任何措施?这一现象不得不引起我们对政府行政监管的反思。本文从实践出发,以襄汾溃坝事件为切入点,找出我国行政监管目前存在的不足,进行分析研究,归纳总结出一些解决办法,希望对改进我国的行政监管有一定的借鉴意义。

一、行政监管的一般理论

行政监管的含义,学术界尚没有统一定论。学者余晖认为“行政监管是一种外部行政行为,是发生在特定行政主体和具体行政相对人之间的一种直接的行政法律关系。”而学者毛铭晨认为“行政监管是政府管制的其中一种方法,监管权来自于法律法规授权。”监管,顾名思义就是监督管理,即政府在市场运作的条件下,以矫正、改善市场机制为目的,对市场经济行为进行必要的干预与干涉的监督管理过程。具体来讲,监管就是政府行政监管机构依据法律授权,按照法定程序采取制定规章、设立许可、监控数据、跟踪检查、实施处罚、公开听证裁决等手段,对特定领域的市场行为进行直接控制的活动。

监管一般可以分为两种情况:一类是一般监管,如工商行政管理部门和技术监督部门的监管,其监管的领域主要是一般的市场活动主体、产品交易行为和产品本身。另一类是特殊行业的监管,如证券、电力、航空、铁路、矿产和食品卫生等领域的监管,这些领域都有自身的生产、运行和管理的特殊规律,专业技术性强。我国矿产安全监管政策包括矿产权安排、技术标准、资金投入、劳动保障以及责任追究等方面。从依法行政的角度来说,我国已经制定了比较完善的行政监管制度,如行政许可、行政处罚、行政强制等,在实践中也起到了非常重要的作用,但襄汾溃坝事件的发生却给我们敲响警钟,即制定法律法规并不能一劳永逸,还需要政府各部门的积极、合法、合理的行政。

二、从“襄汾溃坝事件”角度透析我国行政监管存在的问题

在溃坝发生前并非无人发现企业生产存在安全隐患,相应的监管部门也采取了一定的措施,但是为什么这一灾难性的事件还是发生了?

2008年7月,襄汾县安监局以便函SK(2008)1号通知陶寺乡政府监督新塔矿业公司停产整顿,但在距离事故发生的这一段日子里,安监局并没有采取其他切实有效的措施。襄汾县安全生产监督管理局总工程师刘政民,分管安全生产监督管理局煤炭选矿监察队。2008年2月29日,该县安监局煤炭、选矿监察队在隐患排查中发现,新塔矿业有限公司的选矿厂在没有安全生产许可证、没有环评合法手续的情况下非法生产、非法向已废弃的尾矿库排尾,并且发现了该尾矿库坝渗漏,有重大安全隐患。作为县安全生产监督管理局总工程师的刘政民,随后也数次参与了对该选矿厂尾矿库安全检查,并且对该选矿厂作了两次罚款处罚,但未按照《安全生产法》的有关规定责令新塔矿业有限公司选矿厂停产,杜绝排尾,也未向县政府报告提请取缔,致使该公司长期非法生产、非法向已废弃的尾矿库排尾。

通过以上的分析可以看出,作为负责监管企业安全生产的安监局针对企业的非法开采做出了相应的处罚决定,为什么在这种情况下,新塔矿业还能够高枕无忧的进行开采?2006年该公司的安全生产许可证被山西省安监局吊销,采矿许可证也于2007年8月到期。然而在事故发生时该企业一直都在大肆地滥采滥挖。时隔一年的非法开采,为什么相关部门却没有发现并督促其停产?从深层次方面进行分析不难发现目前我国企业安全生产监管存在很大的问题,主要表现在:1.监管相关部门权责划分不明确,监管存在相互脱节的现象;2.负有责任的监管部门监而不管并缺乏有效的监督机制。

三、行政监管失灵的原因探析

在美国,强制执行法律、新技术推广运用和矿产安全培训是有效治理矿产安全事故的“金三角”,尽管我国国情不同于美国,但这至少表明矿产安全行政执法是矿产安全生产的重要保障。通过分析研究,笔者认为导致我国矿产资源安全生产行政监管不力的原因主要有以下几个方面:

(一) 制度设计存在漏洞——部门监管存在交叉

在矿产安全生产的监管方面主要包括三个部分即行政许可、行政检查和行政强制执行。行政许可是指行政机关根据公民、法人或者其他组织的申请,经依法审查,准予其从事特定活动的行为。行政机关在作出行许可决定后,应当对当事人的遵守和执行情况进行经常性的监督检查,否则形同虚设。 行政检查也是一种重要的行政执法方式,行政检查对于能够履行而不履行的可以做出强制执行的决定。在这种情况下,行政许可机关对被许可主体享有监督检查权,行政检查机关也享有行政检查权,制度如此设计的本意在于对企业的安全生产进行有效的监管,但也就为监管不力打下了基础。人民法院的行政强制执行,是人民法院依行政机关的申请所作的执法行为。只有行政机关进行申请,人民法院才能按照法律的明确规定和一定的程序,实施行政强制执行。但这就涉及到行政机关和法院的分权问题,在这种情况下很可能导致相互推诿扯皮的情况。

(二)行政监管缺乏有效的监督机制

重权由少数人掌握,缺乏强有力的监督机制,这是行政监管失职的重要原因。孟德斯鸠曾经说过“一切有权力的人都容易滥用权力,这是万古不易的一条经验”。强有力的监督机制是有法必依、执法必严、违法必究的有力保障。握有重要行政监管职权的人正是在监管过程中缺乏有力监督才会走向腐败的不归路。

每件事情的发生看似偶然,实则必然。出现监管不力的现象其主要原因在于中国行政机构的设置和职权、职责的划分上,使几个人掌握“生杀予夺”的重权,相应的法律法规不健全,缺乏有效的内部监督。外部监督也极不完善。

(三)经济利益的刺激

随着我国近年来经济的高速发展,能源的需求量和缺口越来越大,这一形势对我国政府的煤矿安全监管产生了深远的影响。

1.国家的政策要求

在能源需求量和缺口越来越大的情况下,中央政府为了保证经济的正常运行和增长,就会给煤矿生产企业不断提高产量指标,以满足经济发展的需要。在这种情况下,地方政府给企业施加压力保证产量,对企业的种种不法行为睁一只眼闭一只眼。矿产企业也就毫无顾忌,追逐最大经济利益是其存在的根本目的。

2. 政府绩效考评

对于地方政府而言,一方面一直以来地方政府及领导人的考核主要以当地经济增长为标准,而不考虑企业的生产安全状况;另一方面随着能源需求量的扩大,能源价格的不断攀升,从而可能为地方政府带来更多的财政收入。在此情况下,地方政府就会尽可能的促进本地能源产量的扩大,并与煤矿企业结成利益共同体,甚至在必要的情况下为企业提供庇护,由此产生的职能异化,导致政府对煤矿安全的实际重视不够以及安全状况无法在短期内有效改善的情况下,盲目追求经济利益下的超能力生产。

四、针对行政监管存在的问题提出的解决措施

(一)进一步明确监管机关的具体权责

科学安排行政监管部门权力配置与职责划分,整合法律法规条文的规定。市场经济存在缺陷导致市场混乱是常态现象,但政府如果面对“常态现象”的回应仍是混乱的管理则是雪上加霜。因此必须改变行政监管中不合理的权力配置现象。

以科学的监管思想为指导,理顺行政监管的职权分配与职责划分。这要具体情况具体分析,建议在具有垄断性质的行业建立统一垂直的中央级行政监管机构,人员配置上由多个专家组成监管领导小组,提高行政监管的效率。对于市场自身能监管好的行业,行政机关应该放手不管,充分发挥看不见的手的作用,集中精力监管难于管理的领域。在制定相配套的法律法规时,重点制定相关行政监管程序与公开监管过程的法律法规或行政规章等。同时在立法过程中特别避免将部门利益法定化、固定化,用程序公正保证实体公正,阳光的政府才是健康的政府。

(二)建立有效的内外监督机制

1. 完善监管部门的内部监督

依据我国目前的权力划分机制,重要权力一般掌握在少数几个人的手中,这些人握有重权却不存在有效监督,这就为腐败造就了温床。因此,首先,需要强化公务员的责任心,因为监管的成败直接涉及人民身体健康和财产安全;其次,要将人权观植入领导人员的头脑中,树立服务理念;最后,也是非常重要的一点就是行政监管部门必须配置专业精、经验足的各级工作人员,以提高监管效率。

2.建立有效的外部监督机制

行业组织是指由法人、其他组织或公民在自愿的基础上组成的,以公益为目的的一种民间的、非营利性的社会团体。行业组织是政府与企业之间的桥梁和纽带。行业组织的主要功能在于依法对行业内的生产经营活动进行检查、监督、指导与管理,接受政府的委托协助政府进行相关的行业管理,对行业内发证企业的生产活动进行监督检查,对于企业的违法生产进行制止,或者向政府有关部门报告。行业组织独立于政府部门,政府对其的指导应该是一种外部的管理,凡属行业组织自治范围内的内部事务应当由行业组织自己治理,在市场条件下,行业组织的活动领域主要为微观经济活动领域,而政府主要集中于宏观层面的指导。

(三)完善政府的绩效考评制度

在现代社会政府行政能力的考核主要是以一个地方的经济发展水平为依据,而并没有把地方企业的安全生产状况、环境影响状况等因素加以考核,这就存在政府为追逐经济利益以至政治利益而放松对企业安全生产进行监管,导致矿主无节制的进行非法开采。

因此,为了促进我国国民经济的健康、有序、稳定发展,为矿工创造一个安全、卫生的工作环境,国家应在能够保证经济正常发展的前提下,结合实际状况为企业制定生产目标。在进行地方政府的绩效考评时应该综合考虑各种因素,不仅只关注矿产开采所带来的经济利益,还要综合考虑环境影响、安全事故发生率等,尤其要把企业的安全生产状况放在重中之重。

注释:

余晖.监管的旗帜在中国究竟能够打多久-对监管热的冷思考(上) .http: //theory. people. com. cn/GB/49150 /49152 /4515495. htm.l .2006-06-22.

何钦.我国煤矿安全行政执法若干问题研究.中国政法大学硕士学位论文.2006年4月.

王克稳.经济行政法基本论.北京大学出版社.2004年版.第348页.

徐洁.试论行政监管失职的法律规制.山西高等学校社会科学学报.2008(5).

参考文献:

[1]刘恒.行政许可与政府管制.北京大学出版社.2007年版.

[2]胡建淼.行政强制法研究.法律出版社.2003年版.