关于加大对腐败分子处罚力度问题的思考

林黎明

摘要腐败是一种带有普遍性的社会现象,世界各国都不同程度存在着。本文针对我国当前处罚腐败的现状,具体分析了产生这些现状的原因,并从以下五个方面探讨如何加大对腐败分子的处罚力度:(一)建立健全腐败处罚机制;(二)加大查案力度;(三)提高反腐人员素质,秉公执纪;(四)严厉执行处罚政策,确保执行到位;(五)加强监督,增加案件处罚透明度。

关键词腐败成本 腐败分子 处罚力度 思考

中图分类号:D920.5 文献标识码:A 文章编号:1009-0592(2009)05-081-03

腐败是一种带有普遍性的社会现象,世界各国都不同程度存在着。在我国,腐败问题已经渗透到社会的每一个角落,成为整个社会难以治愈的恶疾,严重影响改革开放和市场经济发展。从经济学角度分析,腐败成本低,收益高,是腐败现象发生蔓延的内在诱因。要防止和遏制腐败,必须提高腐败成本,使腐败真正成为一种高成本无利润的行为,使人们权衡利弊,消取腐败欲念。腐败成本是指腐败者为谋取非法利益而付出的全部政治代价和经济代价。提高腐败成本是通过加大对腐败分子处罚力度来实现。笔者试从对腐败分子处罚角度谈一些管见。

一、我国对腐败分子的处罚现状

当前,我国对腐败分子处罚力度不够,造成腐败成本低,甚至无本万利,极大诱发腐败现象滋生蔓延。具体表现在以下五个方面:

(一)腐败分子被查处机率低,风险系数小

近几年来,虽然反腐败力度不断加强,反腐败斗争不断向纵深发展,一大批大要案被揭露处罚,一些位高权重的贪官被绳之以法、绳之以纪。但是,相对全国腐败现象的普遍性,被查处的腐败分子很少,只能说是凤毛麟角,受查处机率很低,被判刑的概率更低。据有关资料显示,贪官的风险系数就干部总数而言,不到2%,就个体而论,其判刑坐牢的比率也不超过6%,真正受到处罚的不到10%。可见,腐败被发现和制裁机率低,安全系数高,使许多腐败分子成为发现不了的 “漏网之鱼”。面对丰厚的腐败收益,许多人跃跃欲试,一旦有腐败机会,便抱着侥幸心理,付诸实施。难怪乎腐败案件居高不下,腐败分子前“腐”后继。

(二)对腐败分子处罚轻

由于诸多原因,对腐败分子处罚比较弱。一是对腐败案件立案起点高。如贪污受贿案件,虽然刑法规定贪污或受贿5000元就构成犯罪,但大多数地方检察机关一般以20000元才予立案。二是判刑轻,对腐败分子量刑时使用缓刑多。三是对腐败分子给予党政纪处分偏轻。对腐败分子处罚时总是下不了决心和狠心,造成该判实刑的判缓刑,该追究刑事责任的不予追究,该开除党籍公职的不予开除,该给予党内外撤职的不予撤职。重罪轻判,重错轻处,应判不判,应处不处,能轻则轻,能低则低。造成腐败行为被查处后,腐败收益还是很高,不足以让大家望“腐”却步。

(三)适用经济、资格处罚少

被查明的腐败分子一般要受到双重处罚:一是政治性的法纪党纪政纪处罚;二是社会性的经济、资格处罚。各地普遍存在对腐败处罚过于倚重单一的政治性处罚手段,在社会性的经济和资格处罚方面严重不足。往往对腐败分子给予刑事处罚和党政纪处分之后,经济、资格处罚弃之不管,使腐败分子虽然被刑事及党政纪处罚了,但其它方面逃脱了处罚,特别是经济上得到很大便宜。其腐败利益均沾者利益未受影响。

(四)处罚决定执行未到位

很多腐败分子被判实刑后,其亲属通过各种途径让其监外执行、假释、减刑;有些被判缓刑后,并没有真正加以监管。有的被撤职后,官照当。有的被处理后长期没有上班,工资待遇一分不少,留薪留职经商办企业发了财。有的处罚决定书没有在一定范围内宣布。等等这些,使处罚文书成为一张“白条”,造成非常不良的社会影响。

(五)对腐败分子处罚随意性大

其一,不同时期不同处罚。抓反腐败工作松一阵紧一阵,处罚也就时重时轻。其二,官“民”不同处。不同级别的官员,受到不同的处罚,大官小错不追究;其三,对一般党员干部的处罚,时轻时重,甚至畸轻畸重;其四,不同地区,处罚标准差异很大。处罚没有统一准绳,产生因地因人因时而不同的严重不平衡性。

二、对腐败分子处罚力度弱的原因分析

以上种种现象,充分暴露了我国在腐败处罚方面存在诸多薄弱环节。究其原因,主要有以下四点:

(一)体制机制不健全

我国市场经济不断发展,要求政治体制包括民主法治建设也要改革创新。三十年来,政府职能未很好实现转变,很多方面仍然管得太多,造成权力被滥用,滋生腐败。监督机制运行不畅,缺乏对权力运行中每一个环节进行有效监督。使腐败行为不易被发现,得不到及时制止。有的即使被发现,也因群众举报意识不强、举报渠道不畅等,不会被举报、被查处。反腐机制不健全。反腐机关之间缺乏联系和沟通,难以形成反腐合力。如群众多头举报,在反腐败力量不足情况下,有些案件重复办理,造成人力财力浪费。特别是在党纪政纪和法纪交叉案件的处理衔接上,有时出现移交接收不及时,甚至不移交不接收等情况,影响案件查处。又因处罚和执行的分离,刑事处罚和党政纪处分、经济罚、资格罚分属不同机关单位管辖,互相之间未做好及时告知移送执行等协调工作。所有这些,使对腐败分子处罚产生“漏管地带”和“漏管人”,以及处罚不平衡。

(二)查案力度小

首先,查办腐败案件的决心不大、信心不足。虽然中央反腐败决心很大,但基层许多反腐人员认为现在腐败泛滥,光靠查办几个腐败分子,无法遏制腐败。对查办腐败案件对反腐败的作用产生怀疑,失去反腐败的信心和决心,影响查案的积极性、主动性;其次,查案力量弱。当前,腐败现象普遍存在,但从事反腐人员主要是纪检监察和检察干部,人员少,专职查案人员更少,相对于腐败分子数量来说,力量相当薄弱。况且,查办一个案件需要相当的时间和人力,特别是大要案,往往需集中大量的查案人员进行调查取证。面对大量的腐败案件,显得力不从心;再次,查案条件差。随着高科技的发展,人们知识的成倍增加,腐败的手段也越来越高明,腐败分子反调查能力越来越强,反腐败的心理防线越来越牢固。特别是交通通讯技术越来越发达,给腐败分子通风报信、订立攻守同盟及逃脱提供了条件,给办案增加了很大难度。然而,反腐败的技术条件还是停留在原始水平,主要靠对腐败分子进行“谈话”“讯问”。由于检察机关受法律约束,要在12小时之内攻破腐败分子的心理防线几乎不可能。主要是依赖纪检监察机关对腐败分子采取“双规”“双指”措施,采取攻心战。如果腐败分子的心理防线被攻破了,就可查明案件。否则很难深入调查;最后,查案水平不高。查案工作,体现了查案人员的综合素质,包括谈话技巧、文字功底、心理法律财会经济和社会知识、组织协调能力等等。培养一个高素质的查案人员,并非朝夕可成,得经过很长一段时间的锻炼。但是,大多数反腐人员非法律专业毕业,系半路出家。而且纪检监察干部流动大,尤其是大多乡镇纪检监察干部两三年变动一次,对查案的业务生疏,办案技巧简单,查案水平不高。当面对一个素质比较高的党员干部甚至年龄比他大、职位比他高、资历比他深、经验比他丰富的腐败分子时,往往束手无策。造成查案少、破案率低,使大多数腐败分子逃脱制裁,很大程度上制约反腐败的力度和深度。

(三)处罚腐败指导思想上存在偏差

第一,片面理解党的“教育从严,处理从宽”的指导原则。惩处腐败的实际工作中,有些人曲解其含义,不能正确处理教育与惩处的关系,甚至把教育与惩处割裂开来,常常以批评教育从严,处理从宽为由,以不要一棍子打死,要挽救一个人为借口,偏面强调从宽从轻处理。使该严厉处罚的腐败分子变成从轻处理,得不到应有处罚。第二,受“刑不上大夫”的封建思想影响。在当今反腐败工作中,这个封建思想仍然在作崇。对职级较高的领导干部或者“名人”“能人”的有些违法违纪行为,认为是小问题不予追究处理。古人说:“勿以恶小而为之”。但因恶小而不处,使那些身居高位的贪官积小成大,最终变成一个大贪官。而且,对下层官员,会起不良的“榜样”作用,造成“上梁不正下梁歪”,对腐败现象推波助澜。

(四)没有正确执行腐败处罚政策

其一,对腐败分子罚之失当。有的反腐人员素质差,政策水平低,不能正确理解有关政策规定,造成在对腐败分子进行处罚时,不能正确贯彻政策规定,处罚不能做到以事实为依据,以法律党政纪为准绳,造成处罚不当,失之于宽,失之于软。同时,腐败分子均是党员干部,且大多是领导干部,社会关系复杂,个别执行人员存在官官相护,循私枉法,故意曲解规定内容,放纵腐败行为,包庇腐败分子。其二,没有认真执行处罚决定。处罚决定书发出后,应该加以严格执行。但是,有的处罚机关对腐败分子处罚之后,是否得到正确执行不予重视。处罚机关对腐败分子处罚之后便告结案。至于对处罚是否得到准确完全执行不管不问。有的执行机关没有按照有关规定执行,使处罚变成一纸“白条”。不仅使腐败分子逃脱制裁,也严重影响法律党政纪的权威性和严肃性。

三、加大对腐败分子处罚力度的对策

显而易见,加大对腐败分子的处罚力度,对腐败行为采取高压态势,不但对腐败分子起到震摄作用,而且对腐败也有一定的预防作用。以处罚防止腐败,通过治标而治本。那么,应该如何加大对腐败分子的处罚力度呢?笔者认为主要从以下五方面入手:

(一)建立健全腐败处罚机制

腐败处罚工作关系司法机关、纪检监察机关、组织人事劳动部门及腐败分子所在单位。做好处罚工作,必须建立有效的处罚机制。笔者认为需要建立:1.组织协调的领导体制。根据中央提出的腐败领导体制要求,各地要建立反腐败领导小组,由纪委、公检法及组织监察人事劳动部门主要负责人为成员。领导小组定期或者不定期召开会议,研究、协调各单位腐败处罚工作。2.建立案件处罚联系制度。由于各反腐败机关之间缺乏联系和交流,互不通气。执行政治罚、经济罚和资格罚各单位之间工作脱节,导致有些腐败分子逃脱了一些应受的处罚。建立案件处罚联系制度,规定反腐败各单位要定期通气,互供信息,交流情况,及时查漏补缺,堵塞处罚漏洞。3.建立案件材料移送制度。各地普遍存在惩处腐败的各机关单位之间没有及时移送案件材料,如纪检监察机关查处的案件,构成犯罪的,没有将有关材料移送检察机关;检察机关调查的不构成刑事但触犯党政纪的案件,没有移送纪检监察机关处理;法院判决之后,未把判决书发送纪检监察机关;纪检监察机关处理后,没有把处分决定送给组织人事及违纪人所在单位等等。建立案件材料移送制度,规定及时移送案件,移交案件材料,将腐败案件及时处理执行。4.建立执行情况报告制度。要求各执行单位及时把执行结果向处罚单位报告。

(二)加大查案力度

加大查案力度,提高腐败行为的风险系数,保持对腐败现象的高压态势,增强对腐败行为的震慑力和威慑力。使广大党员干部产生“欲使人不知,除非已莫为”“伸手必被捉”的恐惧心理,从而使其腐败行为止于萌芽之时。加大查案力度,关键在于:1.增加办案投入。反腐败不能计算经济成本,应从社会效益考量。要增加查案力量和查案资金两方面投入。扩编纪检监察和检察机关人员,特别是增加一线查案力量,保证足够的人力调查腐败案件。同时,要增加办案经费,改善办案条件,特别是通讯交通条件,以提高办案效率。2.提高破案率。要集中力量查办大要案,努力提高办案水平。建立查案激励机制,奖励查办大要案有功人员。完善“双规”“双指”制度,确保安全有效。做到有案必查,查案必破,提高破案率,使他们不敢越雷池一步。3.努力提高案件质量。建立案件质量负责制,谁主查谁负责,谁主审谁负责。力争对腐败分子的腐败行为查清查彻底,办成事实清楚、证据确凿、定性准确、处理适当、程序合法的铁案。俗话说:“打蛇打七寸”。对腐败分子也要查的准查的实,毁其毕生努力于一旦,让其不能有翻身的机会,终身受损害。建立错案追究制,增强办案人员的责任心,确保案件质量。

(三)提高反腐人员素质,秉公执纪

反腐人员素质,关系反腐成效。制度再好,如果未能正确执行,形同虚设。显然,提高纪检监察和检察干部的素质尤为重要。1.加强政治思想教育,提高反腐败的政治觉悟。处罚腐败具有很强的政治性。反腐人员必须具有较强的政治敏感性和政治觉悟。要加强对纪检监察和检察机关干部的政治思想教育,增强他们的政治意识,提高政治敏感性和社会洞察力。2.加强反腐败的职业道德教育。现实中,由于工资较低,很多腐败分子想通过腐败行为获取丰厚的腐败利益,以达致富目的。处罚腐败行为正是反腐人员的职责。同时,处罚腐败不能掺杂任何的个人恩怨。这就要加强对反腐干部的职业道德教育,要求反腐干部甘于清贫,严格遵纪守法,严格以事实为依据,法律党纪政纪为准绳秉公执法执纪,做到不枉不纵,不偏不倚。3.提高处罚腐败的业务水平。腐败处罚工作,关系执行法律党纪政纪和政策,业务性较强。如果执行不正确,易造成冤假错案,产生不良甚至严重的后果。反腐人员要加强业务知识的学习,特别是法律知识学习,提高业务水平,正确执行反腐败规定,以“三个有利于”为标准,正确处理腐败案件,达到处罚和教育目的。

(四)严厉执行处罚政策,确保执行到位

腐败损害社会中的每一个人,每个人都为腐败行为付出了某各代价。必须严刑峻法,严厉打击腐败行为,重典处罚腐败分子,增加腐败分子的各种代价。首先,要正确理解法律党政纪及政策规定内容,不能曲解其含义,准确界定罪与非罪、错与非错、此罪与彼罪、此错与彼错界限。其次,要正确把握罪刑相适应、错处相适应原则。避免重罪轻判、重错轻处、畸轻畸重等现象。第三,对腐败分子要政治、经济和资格处罚三管齐下。进行法律、党政纪处罚后,该给予经济和资格方面处罚的,要一并处理,不让其经济等方面得到一点便宜。不折不扣严格执行反腐败政策规定,努力做到使每一个被查的腐败分子都受到应有的处罚。第四,严肃执行处罚决定,确保执行到位。在腐败分子被处罚之后,有关单位要按规定及时执行,并将执行情况报告入档。同时,处罚机关要对执行情况经常进行监督检查。对故意不执行的单位和个人,要严肃追究责任,确保执行到位。

(五)加强监督,增加案件处罚透明度

监督能起防止腐败、揭露腐败和严格处罚腐败三大作用。我们目前倚重对权力运行的监督,忽视发现、揭露腐败和对腐败处罚的监督,以致腐败行为被发现少、被揭发少、被严厉查处更少。加强监督,主要是加强反腐机关、新闻舆论和群众的监督作用。首先,加大反腐机关的独立监督权。反腐机关的监督,是整个监督机制的核心。赋予反腐机关更大的监督权,有利于对权力动行的整个过程进行强有力的监督,既防止腐败行为的产生,更容易发现腐败现象。其次,加强新闻舆论的监督。新闻舆论特别是网络监督具有很强的威慑力,是揭露鞭鞑腐败的有力武器。其手段现代化、形式公开化和传播快速化,且成本比较低,跨区域空间,可以突破腐败分子及其关系人阻挠,有利于普通百姓,更有利于社会弱势群体检举揭发腐败。第三,提高群众监督积极性。群众参与反腐败的程度决定腐败被发现率。绝大多数腐败案件来源于群众举报。要在群众中大力宣传反腐政策,让群众熟悉掌握反腐败的政策和途径,拓宽群众举报渠道,及时披露各种与群众利益相关的反腐信息,让群众获得更多的知情权和表达权,建立举报激励机制,对查实的举报线索,给予举报人相应奖励,提高群众举报积极性。充分保护举报人的合法权益,建立相应的保障措施,严肃惩处打击报复举报人的行为。对腐败监督要从几个阶段着手:一是加强对权力运行过程的监督。对权力运行的整个过程各个阶段进行全程监督,促使权力执行人正确执行权力,并保证及时发现滥用权力的腐败行为。二是对查处腐败行为过程的监督。通过对腐败行为调查、处罚整个阶段监督,使反腐机关严肃执法执纪,不敢徇私枉法。三是对处罚决定执行情况进行监督,确保正确完全执行处罚决定。四是最后对整个案情予以披露。

参考文献:

[1]中国共产党纪律处分条例.中国方正出版社.2004年版.

[2]中华人民共和国公务员法.中国人事出版社,党建读物出版社.2005年版.

[3]行政机关公务员处分条例.中国法制出版社.2007年版.

[4]陈向阳.腐败成本分析及其治理.理论月刊.2007(5).