浅谈我国的行政许可制度

高 娃

摘要从1995年网吧业兴起至今,国家在不同时期采取了不同的市场准入方式与标准,然而整治效果却不尽人意。本文从网吧经营许可制度的设立和发展过程出发,探究了行政许可制度中存在的问题,并就行政许可制度的发展方向提出了相关建议。

关键词网吧业 行政许可制度 市场准入

中图分类号:D922.1 文献标识码:A 文章编号:1009-0592(2009)05-046-02

从1995年我国出现第一批网吧开始,至今已过去了十四年。十几年前,人们还不知网络为何物,而今,网络已然成为人们生活中不可缺少的一部分。在网吧业蓬勃发展的同时,政府也越来越重视网吧业的准入制度——网吧经营的行政许可制度。

一、网吧经营许可制度的设立和发展

1995年之后的两三年,是网吧业的兴起阶段,这个时期的市场准入条件较为宽松,没有行政许可制度,只要到有关部门登记即可开办网吧。

1999年—2002年,网吧业迅速发展的同时开始暴露问题,含有色情、暴力、赌博等有害信息和不健康内容的电脑游戏层出不穷,于是国家设立了简单的市场准入制度,为网吧业设置了一般许可,公安部等三部一局出台了《关于规范“网吧”经营行为加强安全管理的通知》,其中规定:经营网吧应具备场地安全可靠、设施齐全等条件;网吧的经营还需要“挂靠”在带电信部门下;开办网吧需要经过公安机关和工商行政部门审批。随后,国家有出台了《互联网上网服务场所管理办法》,强化了许可制度。申办网吧必须经过这样的程序:1.公安、文化部门(县级以上)的审批;2.电信管理机构(省级以上)办法经营许可;3.工商行政管理部门(县级以上)登记注册;4.互联网接入服务提供者的接入。网吧的经营许可走向多部共管,申请程序越来越复杂。

2002年,北京海淀区蓝极速网吧发生纵火案,25人死亡,12人受伤。①这一严重事件导致了一场全国性的大规模整顿网吧的行动,对网吧进行重新审核登记,并暂停审批新网吧,许多地方甚至全行业停业整顿。2002年,国务院《互联网上网服务营业场所管理条例》开始实施,对于网吧的要求更为严格,申请程序更为复杂,必须由文化部门批准筹建,公安机关进行安全审核,最后由文化部门最终审核并发放许可证书。

2003年以后,政府政策继续收紧,2003年《关于加强互联网上网服务营业场所连锁经营管理的通知》发布,网吧的营业许可由一般许可转向特殊许可,并且开始实行网吧的连锁经营。文化部负责全国性和跨省网吧的审批,省级文化行政部门负责本辖区网吧的审批,每省连锁网吧不得超过三家,全国不得超过十家。2007年,文化部印发了《关于进一步加强网吧及网络游戏管理工作的通知》,停止审批新网吧,禁止倒卖许可证,法人不许变更,更名、迁址等要依法办理手续,对网吧的政策可谓收到了有史以来的最紧程度。

2009年,各地陆续出台了网吧业的发展规划,积极扶植网吧业连锁、产业化经营,有些地方网吧牌照审批受限似有解冻趋势。

二、目前网吧经营许可制度存在的问题

十四年间,虽然政府部门不断出台相关法律法规,总体的趋势是收紧许可政策,加强行政管理,但收效甚微,黑网吧、网络犯罪、青少年上网成瘾问题依然严重而得不到解决。不难看出,我国的网吧行政许可制度还存在许多问题亟待改进。

(一)“合法”与“非法”网吧一网打尽

每次恶性事件后进行的齐抓共管的“严打”、“整治”活动不仅往往达不到预期的效果,耗费成本巨大,而且通常找不到合法的授权。更为严重的是,这种行动将黑网吧和依法经过审批拿到经营许可证的合法网吧同等对待,一律经过整治重新审批、重新登记,损害了相对人的信赖利益。根据我国《行政许可法》第8条的规定,公民、法人或者其他组织依法取得的行政许可受法律保护,行政机关不得擅自改变已经生效的行政许可。即使由于客观情况发生变化,为了公共利益需要撤销,对于因此造成的损失也应该给予合理补偿。而实践中行政机关常常因为严打而撤销业已颁发的网吧经营许可,进行重新洗牌,网吧业主只能在整顿后重新办理许可,自行承担由此带来的损失。

(二)审批条件与程序过于复杂严苛

纵观历年来的法律法规,开办网吧的条件增多,程序越来越复杂,审批的机关越来越多,这就造成了审批机构膨胀,执法人员增多,申请程序繁杂效率却很低下。要成为一个合法的网吧要经过文化、工商、公安、消防、电信等部门的审批和许可,手续众多加上人为因素,通常需要半年时间,加之20%的营业税使得网吧的盈利大大减少。所以,一方面许多网吧在申请到许可之后便通宵达旦的经营,尽最大可能招揽客人(无论是不是未成年人),以求最快回本营利;另一方面,许多网吧对如此复杂的申请许可程序望而却步,干脆做起了黑网吧。

(三)网吧连锁经营带来的新问题

网吧连锁经营制度仍然值得商榷,虽然吧个体网吧纳入连锁系统中来便于政府的监督管理,但连锁制度带来了许多新的问题。依照规定,连锁网吧必须在一年之内筹建完成不少于20家直营店方可取得正式许可,这样的高标准无疑是中小企业所达不到的,这断绝了许多中小企业的生机,所以有人批判这种制度将网吧业变成垄断行业,从而使获得特权的企业获得超额利润;已经获得文化部批准的大企业,如中国联通、长城宽带等大企业,被一些业内人士指责没有经营管理经验,没有连锁经营的能力,而且有些地方存在严重的地方保护主义,有了许可证也难在当地连锁经营。除此之外。因为长时间不再审批个体网吧,个体牌照一时间成为了稀缺资源,北京、上海的网吧牌照居然被炒到了100多万②,许多人开始非法转让网吧营业许可证,在这种情形下,个体户自然不愿意加入到连锁经营中来。这一切导致了如今连锁经营体制下仍然存在为数众多的个体网吧的尴尬局面。

进入2009年,部分地区,如济南、湖南等地限量开放网吧审批③,网吧业的行政许可制度与2004年相比呈放松趋势,但令人担忧的是,此举很大程度上是为了抑制网吧牌照炒卖过热,满足潜在的市场需求,面对全球金融危机拉动市场,而网吧经营许可制度本身存(下转第64页) (上接第46页)在的问题并没有得到彻底的根治,在出现如“蓝极速”的恶性事件后,网吧经营许可制度是否会再次历经由“松”到“紧”,出现全面整顿、重新洗牌的又一次轮回,成为了人们的普遍担忧,更有甚者认为这是一次历史性的开倒车。

三、未来网吧经营许可制度的发展方向

基于我国网吧营业许可的发展现状和存在的问题,我认为,未来对网吧的行政许可、行政管理制度可以从以下几个方面努力加强和改进:

第一,应该把行政许可与事后监管措施结合起来。从行政法理论上讲,行政管理要想达到目的必须将事先预防和事后监管、追惩相结合,以往我们对网吧业的管理太过重视事先预防即行政许可制度,导致了“重审批而轻监管”。今后应当把时候监管容纳进来,定期检查,严格执行有关限制营业时间和禁止未成年人进入网吧的规定。这样才能使颁发许可时业主承诺的事项落到实处。

第二,通过立法简化行政许可的申请办理程序,解决多重审批现象,提高行政效率。可以采用统一办理或者集中办理的方式,由一个部门受理申请再转告有关部门提出建议或由政府组织各部门在固定场所集中办公,简化程序,减轻申请人的负担。

第三,切实保护相对人的合理信赖利益。在整顿治理过程中,要区分合法网吧和非法网吧,对于持有依法申请的行政许可证的网吧应允许其正常营业,不应随便撤销已经生效的经营许可,即使因为情形变化必须撤销,也应对业主由此遭受的损害予以赔偿。

第四,重点保护青少年。可以看到,网吧的危害有很大部分是针对未成年人而言的。一名19岁的男孩,因长期迷恋网络色情暴力,出现精神问题,经常对女生做下流动作、持刀伤人,其父怕儿子再伤人不得以用铁链将其锁在家中④;重庆市两名学生通宵上网后太疲倦在火车轨道上打盹被火车轧死。⑤沉迷于网吧而使未成年人滋生暴力,上当受骗,对学习生厌,损害身心健康的现象屡见不鲜。然而,在网吧的经营许可取得的规定中,对如何保护未成年人只字不提。所以,今后,应在申请条件中加入保护未成年人的相关规定(如网吧必须装有不良信息过滤系统),在事后监管中着力限制未成年人出入网吧。

第五,网吧行政许可影响多方利益的分配,应该通过民主协商的方式来制定许可的相关规则,确立和执行听证制度,这样制定出来的法律法规才更容易执行,避免与实际不符。

第六,我国目前除极个别经济发展迅速的大城市外,实行全面的网吧连锁经营的条件尚不成熟。可以根据地区经济发展的不同,在尽可能推动连锁经营发展的同时,可以考虑在条件极不成熟的地区恢复允许个体申请网吧经营许可,并加强完善个体网吧的管理办法,等待时机成熟之后再取缔个体实行网吧连锁,而不要只贪图连锁经营易于政府管理而忽视全面连锁的弊端。

而就日前部分地区限量开放网吧经营许可审批而言,也应注意以上的问题和提出的建议,从网吧经营许可制度未来的发展方向出发,完善许可的条件和程序,争取杜绝恶性事件的再次发生。

尽管网吧是一个名副其实的“问题场所”,但在当今这个信息化的时代,网吧是我们交流信息、获取信息、娱乐休闲的重要场所。只要强化网吧管理制度,尤其是网吧的市场准入制度——网吧经营许可制度,网吧业必将蓬勃发展,走上合法、合理的正常发展轨道。

注释:

①李京华,徐进.“蓝极速”网吧纵火案后 趁火打劫者难逃法网被判刑.新华网.2003年3月24日.

②③钱立富.网吧牌照审批解冻 上海牌照价格曾炒到100万.数据管理技术网.2009-03-13.

④罗胜.沉迷网络难自拔 父亲铁链锁儿身.中广网贵州分网.2006年5月10日.

⑤两中学生通宵上网累昏头 铁轨上熟睡被火车轧死.青岛新闻网.2004年4月2日.

参考文献:

[1]赵鹏.行政许可的演化与异化—以网吧行业为个案的分析.北京新政学院学报.2007(6).

[2]周汉华.行政许可法:观念创新与实践挑战.法学研究.2005(2).

[3]陈海萍主编.行政许可法新论.北京:中国政法大学出版社.2007.