浅议宪政视野下的农民工基本权利保护

王雅广 李 伟

摘要对公民基本权利的保障是宪法的精神终结所在,也是现代宪政的逻辑起点。农民工为中国经济的繁荣发展和社会进步作出了重要贡献,但长期处于社会弱势群体的地位。本文以公民享有的宪法性基本权利为基础,分析目前在农民工基本权利的保护方面存在的问题及产生原因,研究提出了保护农民工基本权利的对策。

关键词农民工 基本权利 保护

中图分类号:D922.1 文献标识码:A 文章编号:1009-0592(2009)05-277-02

宪政是以宪法为前提,以民主政治为核心,以法治为基石,以保障人权为目的的政治形态或政治过程。对公民基本权利的保障是宪法的精神终结所在,也是现代宪政的逻辑起点。

农民工,是中国改革开放以来农村中涌现出来的一个独特社会群体,是城市进程化中的必然产物,主要是指具有农村户口身份却在城镇务工的劳动者。据有关部门统计,目前全国有2.5亿农民工,其中流动的在1.3亿以上。农民工为城市繁荣、农村发展和国家现代化建设做出了巨大贡献,然而,农民工作为国家公民,宪法赋予他们的一系列公民基本权利,如平等权、劳动权、获得社会保障权等却得不到有力保障;作为社会成员,却日益成为社会边缘化的弱势群体。

一、农民工基本权利保护现状

宪法是确定宪政秩序下农民工基本权利的根本法律依据,我国现行宪法在“公民的基本权利和义务”一章中规定了公民享有的广泛的政治、经济、文化和社会方面的权利。基于本文的论述重点,笔者仅对影响农民工主要权益的宪法性基本权利进行阐述。

(一)基本人身权利

首先是生命权和人格尊严权。没有生命,就没有一切;没有尊严,就不是真正的人。生命权和人格尊严权在基本权利体系中处于基础权利。但一些黑心企业主为追求利益的最大化,漠视农民工的生命健康权,一些必要的安全配套设施不配套、安全措施不采取,甚至不对农民工进行必要的安全培训,由此导致了大量的农民工职业病和工伤事故。其次是人身自由权。人身自由,作为公民基本权利中最核心的权利,是其他一切自由和权利的基础。但个别缺乏良知的企业主对农民工实行野蛮的封闭式管理,采取限制人身自由,甚至体罚、虐待、拘禁等手段对待农民工,严重侵犯他们的人身权利。

(二)平等权

俄国作家屠格涅夫说过:“没有完全的平等,就没有爱。”权利平等原则是宪政的核心内容,是立宪平等的根基。农民工作为中华人民共和国公民,其享有的基本权利,不应因其职业和家庭出身而受到差别对待,但现实中却存在着农民工与城镇市民非平等的问题。农民工是我们国家、社会和民族的脊梁,为国家的现代化建设做出了巨大贡献,但他们却在基本权利的享有上受到种种歧视,工资报酬低且无保障,其宪法上所赋予的劳动者的各种基本权利得不到平等实现。

(三)劳动权

劳动就业,是农民工为国家和社会做贡献的渠道,也是其经济生活的来源。尽管《宪法》、《劳动合同法》等法律都为农民工维护自己的劳动合法权益提供了法律依据和保障,但农民工劳动权利实现的现实情况却令人担忧。2006年4月国务院研究室发布的《中国农民工调研报告》称,农民工干着最重、最苦、最脏、最累、最危险的活,穿最廉价的衣服,用最廉价的商品,吃最廉价的食物,住最廉价的房子,却拿着最低的工资。然而,即使如此,他们的基本权利依然受到侵犯。他们的工作权受到限制,农民工被排斥出城市明文禁止的一些岗位,只能进入城市的“次属劳动力市场”;他们的报酬请求权屡受侵害,用人单位经常拖欠甚至拒付农民工工资;他们的休息权经常受到侵犯,农民工日工作时间一般都在12小时以上;他们的职业安全权保障不力,工作环境恶劣,缺乏必要的劳动保护设施。

(四)社会保障权

虽然宪法第四十五条明确规定:“中华人民共和国公民在年老、疾病或者丧失劳动能力的情况下,有从国家和社会获取物质帮助的权利。”但实际情况是:城市居民享受着养老、医疗、失业和工伤等较为稳定的一系列公共性保障,而同样是“纳税人”的农民工却享受不到这样的待遇。多年来,农民工的社会保险严重缺失,大多数农民工游离在社会保险的“安全网”之外。国家统计局2006年《城市农民工生活质量状况调查报告》显示,七成以上农民工未参加任何保险,其中有73.37%、73.77%、84.65%和67.46%的农民工没有参加基本养老保险、医疗保险、失业保险和工伤保险。

(五)选举权

选举权和被选举权是公民最基本的政治权利,普遍享有、平等行使选举权是衡量一国民主化程度的重要标志之一。虽然我国宪法、选举法以及地方组织法都对公民的选举权进行了规定和保护,但由于城乡二元结构下形成的对农民工的歧视、对外来人口的抵触心理以及在城市选举操作上种种实践困难等原因,农民工在居住、生活和工作的城市中并不能实现他们的选举权。他们不仅没有表达意见的有效途径和渠道,处于被边缘化的境地,而且他们的基本权利在社会管理中常常受到漠视和损害,他们成为社会管理的主要对象和秩序整顿的矛头所向。同时,根据徐增阳等人于2001年进行的农民工参与选举情况的调查显示,80%的人没有参加最近一次村委选举。这样,农民工既无法在户口所在地实现选举权,也不能在现居住地参加选举,他们无疑成为政治参与的“体制性边缘人”。

二、农民工基本权利保护不力的原因

(一)城乡二元户籍制度的存在

城乡二元体制将城乡差别、工农差别法律化,直接导致了城镇居民和农民身份地位的不平等,这种不平等是产生农民工被歧视的重要原因之一。近年来,虽然国家进行了与农民工进城就业相关的一系列制度改革,但由于没有废除户籍制度,事实上农民工仍不享有与城市市民同等的国民待遇。凭借现有的户籍制度,城市行政管理系统和劳动部门、社会保障、公共教育等各个系统仍然将农民工排除在城市市民之外。

(二)部门利己主义和地方保护主义的存在

首先,企业存在部门利己主义,忽视社会责任。为了追求利益最大化,我国一些企业不遵守相关劳动法律法规,不遵守道德规范,不承担确保农民工工作环境安全、公平支付报酬、提供社会保险和社会保障等社会责任,肆意牺牲和压榨带着身份标签的农民工利益,导致农民工的权益屡遭侵害。其次,地方政府存在地方保护主义。为维护本地区经济发展,逃避为农民工待遇应付的财政负担,地方政府经常将农民工排除在城市政府的各种福利待遇之外。

(三)农民工自身综合素质不高

一是农民工文化程度低。据统计,农民工中(下转第290页)(上接第277页)具有初中学历的占52.7%,小学及小学以下学历的占16.8%,两者合计占农民工的69.5%。由于文化素质低,农民工只能从业于次属劳动力市场。二是农民工维权意识薄弱。农民工没有利益表达和权益维护的习惯思维,一旦权益受损,大多不知道如何依法维权,只能忍气吞声。三是农民工法律意识淡薄。农民工现代法制观念淡薄甚至根本就没有法制观念,他们对人情、关系、道德的信任远胜于法律,调查也显示,农民工在实践中选择用法律手段维权的并不多。

(四)法律保障不力

立法保障方面,农民工权利的规定散布于众多法规、规章中,系统性不够,立法层次不高,相关配套立法保护不足,缺乏完善和运行良好的法律救济程序;执法保障方面,行政执法部门执法力度不够,执法手段不足,甚至行政不作为;司法保障方面,劳动争议仲裁和诉讼程序复杂、成本过高、期限过长;法律援助方面,法律援助程序繁琐,援助率低,工会不能发挥应有作用。

三、加强农民工基本权利保护的对策

(一)加快立法进程,强化对农民工基本权利的保护

1.立法要贯彻救助弱者、倾斜保护的思想,变政策性保护为法律法规保护。2.使宪法所规定的平等的劳动权、选举权、社会保障权等通过进一步制定和完善相应的部门法、行政法规、地方性法规等得到具体、全面的落实,建构立体的多层次的法律保障机制。3.建立与实体法律相适应的专门的关于弱势群体权利的程序救济制度。

(二)地方政府要切实承担起维护农民工权利的责任

1.转变观念,树立外来农民工和市民同等对待的思想,增强政府的服务意识。2.在行政执法与社会管理中以民主、法制、人权的原则维护主流社会与边缘群体之间的平等,构建农民进城就业的平等权利制度。3.开放公共资源的使用,给予农民工同等的社会保障权。4.在条件成熟的情况下,推动农民工的本地化,允许那些长期在城市务工经商的农民在城市定居下来。

(三)强化劳动权保护,完善劳动权救济制度

1.建立健全相关劳动法律法规,加强对企业的监督。《劳动法》有些内容属于原则性的规定,给一些企业留下可乘之机,需要尽快制定专门的《农民权益保护法》,专章规定农民工的各项权利,确定保护农民工合法权益的各种基本原则和制度。2.劳动部门要加大劳动执法检查力度,严厉查处侵害农民工权益的用人单位,打击非法职业中介,确保用工市场信息准确。3.司法部门要为农民工提供法律咨询,接受维权求助;法律援助中心要及时为农民工提供法律援助服务。

(四)构建农民工社会保障体系

应当以法律的形式,将农民工纳入社会保障体系之中,吸纳农民工参加医疗保险、工伤保险、养老保险等各种社会保障。要积极探索各种形式,疏通城乡保障渠道,构筑城乡一体化的保障制度,使农民工平等的享受法律赋予的权利。应建立相应的社会救援制度,包括紧急救济制度、特困救助制度和法律援助制度等,缩小社会的不平等,促使农民工真正融入当地社会,从而促进社会公平,维护社会稳定。

(五)改革户籍制度,逐步消除城乡分治

为缓解城市化进程中因资源供应紧张所带来的种种困难,我国的户籍制度改革应当在中央的统一领导下,有计划、有步骤地进行。基本思路是:修订现有的《户口登记条例》等法律法规,取消农业户口与非农业户口的划分,放开中小城市户口,对大城市实行户口准入制度,即达到一定标准即可办理入户手续,最终建立起以居住地为标准划分城乡人口的统一、开放的的居民户口管理制度。

参考文献:

[1]李晓明.宪政视角下的公民基本权利.学术交流.2006(2).

[2]劳动与社会保障课题组专家.当前农民工流动就业数量、结构与特点.中国劳动保障报.2005-08-03

[3]韩大元.宪法学.北京:高等教育出版社.2006.

[4]徐增阳.谁来保障亿万农民工的选举权.宁波党校党报.2003(6).

[5]刘志仁.关于“民工潮”现象的深层思考.中国行政管理.2003(11).

[6]朱力.政府调控下的流动人口社区化管理.软科学研究通报.2002(12).