城市化过程中土地征用纠纷的原因与对策

2009-09-28褚海梅

法制与社会 2009年14期

褚海梅

摘要土地征用问题已成为目前社会关注的热点问题,征地过程中引发的失地农民与政府、开发商(或用地单位)的矛盾与纠纷,日益威胁着社会的稳定,因而应完善土地征用制度,健全土地征用法律法规,规范政府征地行为以改善农民的不利处境,保证社会的稳定。

关键词城市化土地征用失地农民利益

中图分类号:F293.2 文献标识码:A 文章编号:1009-0592(2009)05-273-02

近年来我国城市化进程不断加快,城市化对我国经济社会发展的推动作用毋庸置疑,但是因政府强制征用、对失地者补偿低以及农民失地后生活就业无保障等问题引发的矛盾和纠纷日益威胁到政府的稳定和社会的安定,尤其在当今时代,它违背了以人为本的原则,阻碍了社会主义和谐社会的构建。

一、土地征用纠纷中的问题

土地征用,是国家根据公共利益的需要,按照法定程序和批准权限将集体土地征为国家所有的行为。我国《宪法》第10条规定:国家为了公共利益的需要,可以依照法律规定对土地实行征用。《土地管理法》第2条规定:国家为了公共利益需要,可以依法对集体所有的土地实行征用。土地征用权是宪法授予政府的一项权力,是为满足社会主义经济建设需要,然而近年来,土地征用问题引发的大量纠纷和群体上访事件以及暴力冲突,正严重威胁着社会的稳定与和谐。这些纠纷主要涉及以下几个问题:

(一)滥用土地征用权,非法侵占农民土地

土地征用权是宪法授予政府的一项权力,政府可以为了公共利益的需要依照法律规定对集体土地实行征用,可有些地方政府或政府官员却拿这种权力当“上方宝剑”,非法征占农民土地。

(二)不合法地扩大“公共利益”范围

我国《宪法》和《土地管理法》都将政府的征地权限限定在“公共利益”范围内,然而由于法律法规对“公共利益”概念界定不准确,使其在实际操作中得到不合法的扩大,现在土地征用项目不仅包括交通、供电、供水等公用事业和其它基础设施,更多的是房地产等经营性项目。

(三)征地补偿标准过低,侵害失地农民利益

国外征地补偿一般按土地最佳用途进行补偿,我国却是按土地原用途进行补偿,然而我国法律对原用途的界定不明确,补偿标准偏低,这无疑就侵害了失地者的利益,同时少量的一次性补偿解决不了长远生计,因而失地者对于目前的征、占用土地政策颇为不满。

(四)失地农民数量激增且生活就业无保障

土地是农民最重要的生产要素,农民失去土地也就失去了生活的来源。据有关学者分析,按照现行的征地速度,到2030年,失地和部分失地的农民将超过7800万人,这些人失地后不能得到公正补偿和妥善安置,极易给社会稳定带来隐患。

二、纠纷问题的原因

引发土地纠纷的原因很多,最根本的是利益问题。土地征用各主体都从自己的利益出发考虑问题,当各主体利益不能得到协调时就会引发矛盾和纠纷。

(一)作为公共利益保护者的政府

我国相关法律规定,只有国家才可以征地,并且征地的目的只能是用于公益性目的,但在实际的运作过程中却出现了像滥用征地权、非法批地等违法问题。

1.地方政府利益。卢梭在《社会契约论》里指出,契约要解决的根本问题就是要寻找一种结合的形式,使它能以全部共同的力量护卫和保障每个结合者的人身和财富,并且由于这一结合而每一个与全体相联合的个人又只不过是在服从自己本人,并且仍然像以往一样的自由。政府作为国家的代表就是这样一种结合形式,社会成员企望依靠一个强有力和公证无私的国家政权来维护自己的权益,来协调成员之间的利益的分配关系。

由此可知,政府是代表和维护公共利益的公共部门,政府的土地征用权的行使应以公益为目的,然而在实际的土地征用过程中,有些地方政府却滥用农地征用权,把经济建设归入公共利益的范畴,同时在土地交易过程中,地方政府一方面通过低价征地高价卖出的方式得到了金钱利益,另一方面也为自己创造了所谓的政绩。

2.政府中某些官员的个人利益。政府中的某些官员凭借自己手中掌握的土地征用和审批权,为从开发商那里取得金钱上的或是其它方面的私利,不顾农民的利益甚至是损害农民利益。为什么会存在这种现象呢?这可以用公共选择学派的观点来解释:政府工作人员也是普通人,既不比普通人卑鄙,也不比普通人高尚;政府也是理性经济人,追求自我利益最大化。政府官员既然是追求自身利益最大化的理性“经济人”,而非是公正无私的人,为自己私利而损害农民利益也就不足为奇。

(二)作为直接利益受害者的失地农民

土地是人类赖以生存的前提和基础,尤其是对农民来说土地更是重要的生产要素。农民在土地征用过程中要维护的是自己的生存利益,相对于政府与开发商的利益来说,他们的利益是最基本的,也是最低层次的。

农民从征地补偿中获得的主要是青苗补偿费和地上附着物的补偿,还有可能得到安置补助费,在整个征地费用中,农民所得的费用比例是最小的,一般不会超过补偿总费用的10%。赵蓉在她的《对失地农民弱势群体的法学考察》中将失地农民视为一类特殊社会群体即“社会弱势群体”,她认为 “随着土地的丧失,农民必然永久失去了本该属于自己长期从土地上取得收益的财产权利,失去了维系家庭成员基本生活保障的权利,失去了在土地上就业机会的权利,失去了与土地密切相关的政治、文化、教育等的权利”。

农民从征地过程中所得到的补偿与他们失地后在生活和就业上所要面临的困难是不成比例的。从多个案例可以看出,失去土地后的农民生活上无经济来源,文化教育水平、文化理念、生活方式都无法与城市相接轨,同时,他们还受到了所谓的城市人的歧视,成为城市化过程中的“边缘人”,这一切都表明失地农民利益受到了严重的侵害,为争取自身利益,失地农民就必定会与政府、与用地单位发生矛盾与纠纷。

(三)作为最大受益方的开发商﹙或用地单位﹚

土地征用过程中开发商﹙或用地单位﹚是主要的受益一方,作为征地的最终使用者,他们的目标是追求利润的最大化,为了获得利益可以使用一切手段。

企业建设用地是经政府批准的由政府征用的集体的土地,开发商(或用地单位)要获得最大利润,首先就需要降低自己的成本,要降低土地成本,收买贿赂政府官员就成为其最重要的手段。为了得到土地审批以及较低的价格,他们必然会贿赂政府官员或是给他们以承诺,这就为滋生腐败创造了条件,此外企业在得到土地后,为了获取更大利润,他们非法更改土地用途,将原本用于公益事业的土地改为经济用地。

无论是贿赂政府还是非法改变土地用途,最终的目的都是为了能够获得最大利润,然而这最终损害的仍是农民利益。

三、纠纷解决对策

土地征用纠纷产生的原因有很多种,比如土地征用法律不健全,制度不完善以及执法力度不够,对农民的补偿过低,失地后农民生活就业无保障等等,要解决这些问题我们要借鉴国外发达国家的经验,更得从我国自身实际出发。

(一)征地前要完善征地立法,严格征地程序,遏制违法乱纪行为

1.依法规定土地审批权权限,明确究竟谁才有审批权,并通过立法来确定土地征用范围,明确究竟哪些地允许征,那些地坚决不许征,以此来保护国家耕地,如我国《土地管理法》和《基本农田保护条例》都对农田做出保护的规定“凡是已规定的基本农田保护区,任何单位和个人都不得擅自改变或占用。如果国家重点建设项目选址确实无法避开基本农田保护区,需占用该区内土地的,必须依法履行审批程序和审批权限。”

2.严格土地征用程序:土地征用纠纷的存在,一个重要原因就是征地程序不完善,征地中许多事完全由政府说了算,农民没有发言权,这必然导致农民利益得不到维护,因此要进一步完善征地程序。

(二)征地过程中要制定适当的征地补偿标准,并引入市场机制,同时要加大征地执法力度,打击滥用职权行为

在美国,征地补偿采用的是公平的市场价格,其中包括土地的现有价值和土地未盈利的折扣价格,它充分考虑了土地所有者的利益,同时还考虑了因征地而导致邻近土地所有者经营上的损失补偿;英国对被征地的补偿是根据征用之前的市场价格计算;德国与英国一样也是以官方公布征用决定时的价格为准。我国土地管理法规定的则是按被征地前3年平均产值的倍数计算,这样将导致的是补偿费用偏低,因而我们在征地补偿方面也应引入市场机制,遵循市场原则。

近年来,农民因征地问题上访的不断,但是屡遭阻碍,原因就是政府有关部门不能严格依法受理农民的上访,对于违法乱纪的政府官员不能给予应有的惩罚。

(三)征地后政府有关部门要监督被征用土地的使用,对浪费土地行为予以制裁,注意保护和节约我国耕地,此外更重要的是妥善安置失地农民以保证社会的安定

1.加强被征地农民的就业指导,提高农村人口的社会保障水平:土地是农民最重要的生产资料,农民失去土地就失去了生存的保障,因而政府有关部门有义务解决失地农民的就业问题,如对失地农民进行义务就业培训和指导,对从事自主创业的农民提供优惠政策并进行鼓励,扩大农村社会保障,将失地农民纳入社保体系等。

2.加强对失地农民及其子女的教育,提高失地农民的文化水平使其能够逐步与城市的文化理念、文化水平相接轨:相对而言,农民受教育水平要比城市公民低,因而他们在思想观念、文化理念、生活方式上都与城市公民有着一定的冲突,这种冲突的存在潜藏巨大的隐忧,容易导致社会的不稳定,因而要加大对农民的教育。

3.消除对失地农民的歧视。失地农民受歧视主要表现在:(1)农民社会地位明显低下;(2)农民经常受到不公正的待遇;(3)农民很少享受公共服务;(4)农民在城里只能从事一些低级的、劳动强度大的工种,处在一种边缘化的状态,很难进入城市生活的主流;(5)农民社会保障水平显著不如城市居民。

任何社会动荡的引发也就是在人们心理积怨不可承受之时,因此要消除对失地农民的歧视,使其能逐步适应城市化,适应城市生活,只有这样才能保证社会的安定。

参考文献:

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