对行政规范性文件进行有效监督的路径探讨

刘可嘉

摘要行政规范性文件作为行政管理的一种重要工具,对于提高行政效力,加强依法行政有着十分重要的现实意义。但目前我国对于行政规范性文件的监督还存在着很多的不足和漏洞。本文着眼于监督方式,针对其中的问题,对如何有效监督行政规范性文件提出了相关见解。

关键词行政规范性文件 监督机制 行政复议

中图分类号:D922.1 文献标识码:A 文章编号:1009-0592(2009)05-186-02

经济社会的高速发展导致了社会管理的日益复杂化、专业化。行政部门在进行公务活动的过程中,所依据的一个重要工具就是行政规范性文件。

行政规范性文件可以定义为指除了法律、法规、规章之外,各级各类国家机关,为实施法律,执行政策,针对不特定公民、法人及其他组织,在法定权限内制定的除行政法规和规章之外的具有普遍约束力的可反复使用的决定、命令及行政措施。

一、基本特征

(一)制定主体

制定主体具有广泛性。除了享有行政法规、行政规章制定权的国家行政机关外,其他行政机关也可以在各自的职权范围内制定行政规范性文件。

(二)针对对象

针对对象的抽象性。行政规范性文件的调整对象是指不特定的主体,包括行政机关和不特定的行政相对人,具有普遍约束力。

(三)制定程序

行政规范性文件的制定程序具有差异性和简易性的特点。目前,行政规范性文件的制定依据主要是《国家行政机关公文处理办法》,这个办法主要是从公文格式、行文规则以及公文的处理程序等方面对行政机关公文做出一般性的规定,我国并没有出台类似行政规范性文件制定程序之类的条例对行政规范性文件的制定主体和制定程序作出明确限定。这也就导致了各地区各部门“各扫门前雪”,做法差异性还很大。同时在实践中,行政机关制定行政规范性文件具有很大的“随意性”,仅凭一、二次会议或者领导的一个指示,未经认真调研、论证、征求意见、审议、核查便可以发文,程序上相对简单。这样还有可能导致“部门主义”,“地方主义”的趁虚而入。

(四)适用效力

适用效力的多层级性和持续性。行政规范性文件的数量众多,其效力与制定主体相对应。从上到下呈现出多层级的特点,下级制定的行政规范性文件不能同上级的相关内容相抵触。另外,行政规范性文件的适用效力是具有持续性的,即在生效期内可以反复适用,而不是一次适用。

在行政法学中,行政规范性文件占据着重要的地位,但由于行政规范性文件既不属于行政立法的范畴,也不属于行政执法或具体行政行为的范畴,所以我国行政规范性文件的制定和管理还存在着很多问题,其中,对于行政规范性文件的监督机制就存在着不足和瑕疵。究其原因,我们可以发现,从制度静态角度看,我们已经有了一整套行政规范性文件的法律制度,但从日常运作的动态角度看,这套监督机制没有能很好的发挥有效预防和控制作用。“这些看似完备的监督制度实际上收效甚微……,无论是从理论上还是从实际情况上看,现行的监督机制未能有效的发挥作用,而随着抽象性行政行为的增多。违法事实抽象性行政行为的问题日趋严重。”

二、监督方式

根据现有的法律、法规和规章的规定,当前我国对行政规范性文件的监督主要有以下几种方式:

(一)国家权力机关的监督

根据《宪法》第六十七、一百零四条和《地方组织法》第四十四条,最高国家权力机关即全国人民代表大会有权撤销国务院违法的决定、命令;地方国家权力机关即地方人民代表大会有权撤销本级政府“不适当的决定和命令”。也就是不适当的行政规范性文件。

(二)上级行政机关的监督

地方各级人民政府有权改变和撤销所属工作部门或下级人民政府发布的不适当的命令、指示和决定。

(三)行政复议

根据《行政复议法》第七条规定:“公民、法人或者其他组织认为行政机关的具体行政行为所依据的下列规定不合法,在对具体行政行为申请行政复议时,可以一并向行政复议机关提出对该规定的审查复议申请:(一)、国务院部门规定;(二)、县级以上各级人民政府及其工作部门的规定;(三)乡镇人民政府的规定。该款所列规定不含国务院部、委员会规章及地方人民政府规章。规章的审查依据法律、行政法规办理。”作为对行政规范性文件监督的一种方式,行政复议开了我国规范性文件司法审查的先河。

三、存在问题

尽管以上所列的对于行政规范性文件有多种监督方式,看似比较完备,但是由于种种原因,每种方式都还有不足和漏洞。

(一)各级人大及其常委会的监督

按照《宪法》和《地方组织法》的相关规定,各级人大及其常委会的监督应该说是依据充分,威力强大的。但事实上,各级人大及其常委会很少行使该职能,而很少行使该职能的原因并不是无错可纠,恰恰相反,浩如烟海的行政规范性文件存在着很多的不足。那么是什么原因导致了这样一种局面呢?主要是因为缺少配套的法律法规和严格的程序规则作为保障。

在这里面我个人认为主要有两个方面的问题:一是启动机制。由于缺少外部力量的启动和制约,使得人大是积极主动审查还是消极等待审查也无法制约。同时也使得利益相关人既不能经常性的启动审查程序,又不能对审查结果给予必要的关注和监督。另外,启动机制中并没有明确具体承接审查任务的机构,也就是说在人大内部目前并没有一个专门的机构来承接,行使该职能。二是审查过程的复杂性。由于现代公共管理事务的多样性和我国目前行政机关职能权限重合性,也导致了人大在行使审查职能的时必须通盘宏观的考虑,地区与地区之间,部门与部门之间如何协调,如何定责存在着很大的难度。同时由于人大内部很多成员并非职业立法者,所以在处理不同方面,尤其是要求有一定的专业性功底方面存在着很大的局限性。

(二)行政机关系统内部的监督

一般而言,上级行政机关主要是通过备案制度来对下级行政机关的行政规范性文件的进行审查监督。按照规定,行政机关制定的行政规范性文件通常要向上级行政机关或者同级政府备案。而备案的政府机关再对其进行审查,发现问题,提出纠正。但是在这个监督方式中也是存在着很大的问题。我个人认为,主要也是两个方面的问题,一是审查动力不足,民间有句俗语,“自家的孩子自家亲”。(下转第192页)(上接第186页)上下级政府之间,包括备案政府机关内部的审查机构,由于是隶属或者同级关系,很难做到公正公开公平的完成审查任务,往往容易陷入到自我审查的莫名境地。二来是审查工作的低效性。由于政府机关的主要职能是进行公共事务管理,执行政策,所以很难把大部分的精力放到对下级或者同级部门的行政规范性文件的审查中,之前我也提到,由于行政规范性文件的主体多样性和程序简易性以及日常工作的重要性,使得在全国范围内的行政规范性文件内容繁杂,数量众多,就单个部门的数量都相当可观,仅仅依靠上级或者同级部门中的一个机构来进行审查,这样的工作难度可想而知。另外,在这个监督方式中也存在一个专业性的问题,行政规范性文件涉及社会多个层面多个方面,许多的内容都专业性很强,而审查机构的工作人员思想及知识素质又良莠不齐,这样审查的结构必然是大打折扣。

(三)行政复议中对一并提起的行政规范性文件审查制度存在的问题

在这种监督方式主要存在两个方面的问题,一方面是申请行政复议的规范性文件的范围比较狭窄,这里面主要是对于法律、法规授权的组织所发布的行政规范性文件没有涉及,而这些组织也履行着大量的行政管理职权。另一方面是复议范围和诉讼范围的不衔接,也就是说如果在提出行政复议,审查机构做出维持行政规范性文件合法性的决定后,相关利益方欲请求司法求助,而法院则因行政诉讼范围的规定,不能对相关的行政规范性文件做进一步的审查。

四、解决方法

综上所诉,行政规范性文件的监督机制还需要进一步的完善和改进,这不是一个简单的,一蹴而就的过程,需要从宏观上综合考虑,执行中合理把握。目前,各地已经开始逐步加大对行政规范性文件的管理力度,成果喜人,结合其经验,我个人也对如何有效监督行政规范性文件有些思考:

(一)完善行政规范性文件的制定主体和制定程序

对于行政规范性文件的主体,我个人认为应该通过立法,扩大主体的范围,应该适当的把一些法律法规授权,目前大量从事行政规范性文件多的组织包括进来。另外尽快制定一个类似于《国家行政规范性文件处理办法》的规章制度,对行政规范性文件的前期规划机制,相关利益方的参与,以及后期的公告机制都进行比较规范的规定。

(二)设立专门的审查机构

在上面的监督方式论述中,对比各级人大及其常委会、各级人民政府的审查,我们可以清楚的认识到目前对于行政规范性文件的监督有一个很严重的漏洞,就是缺少专门性的具有专业化水平的机构进行审查。针对这个问题,我个人认为可以考虑,在人大体系内部建立一个专门性的审查机构,并选调专业的人员,其主要的工作就是行使对行政规范性文件的审查职能。各级人民政府也在根据原有备案规定的同时,也需要向各级人大备案,各级人民政府对于规范性文件工作主要着力于前期制定、中期执行和责任承担,把原先的审查职能全部划归于人大,这样有助于审查工作的公正性和合理性。

(三)完善对行政规范性文件进行行政复议的规定

在这个方面主要有两个方面的拓展,一方面是拓展可以对行政规范性文件提起行政复议的主体范围,尽可能能的让社会舆论进行监督。另一方面是拓展可以提出行政复议的行政规范性文件的范围。这样可以把数量繁多,内容繁杂,影响巨大的行政规范性文件尽可能的包括其中,真正做到对行政规范性文件的监督。

(四)完善对行政规范性文件的司法监督体制

在上面的论述中我们发现,对于行政规范性文件的诉讼范围和复议范围现在存在着不对接的情况,这样使得行政复议容易流于形式,所以我们应该对其进行完善和规划。同时应该赋予人民法院行政一定的监督权力。

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