试论WTO对人民币汇率争议的管辖权

孙 雪

摘要人民币汇率一直是一个受各方关注的热点问题。虽然人民币汇率在去年下半年出现了持续性的升值,但伴随这次罕见的全球金融危机,国际上新的一轮要求人民币升值的责难呼之欲来。本文通过对GATT相关条款的分析,旨在得出WTO对人民币汇率争议是否具有管辖权,如果西方国家向WTO争端解决机构提起诉讼我国又该如何应对。

关键词人民币汇率 WTO争端解决 管辖 DSU

中图分类号:F822 文献标识码:A 文章编号:1009-0592(2009)05-180-02

一、人民币汇率争议的产生和发展

中国同西方国家对人民币汇率的博弈已持续了数年。从建国以来,中国政府已进行了4次重大的汇率改革。2005年中国正式实行以市场供求为基础的参考一篮子货币进行调节的有管理的浮动汇率制度。并且自这次汇改以后中国实行了一系列的汇率调整措施。但是以美国为代表的西方国家对人民币汇率是否受到低估的争议以及由此导致的要求人民币升值的言论却越演越烈。无论是著名的“格雷厄姆发案”还是不断出现的美国国会议员、非政府组织和工会要求美国政府启动“301”调查的呼声。在 2007年11月15日,更是有美国国会下属的美中经济与安全审议委员会(U. S.China Economicand Security Review Commission)向美国国会提交了其2007年年度报告,该报告就人民币汇率及中美贸易顺差问题明确向美国国会提出了若干建议,其中之一就是建议美国国会敦促美国贸易代表针对人民币汇率问题向WTO提起诉讼,以指控中国由于违反了IMF的有关原则进行货币操纵而获取了不正当的贸易优势。

2008年5月26日,人民币兑美元中间价为6.9399元,突破6.94创汇改以来新高,亦为今年以来第38次创新高。如按照汇改时8.11的汇率来计算,汇改以来人民币累计升值幅度已达到14.44%。然而,据估计中美巨大的贸易顺差并不可能在短时间内得到解决。据统计,中国从2005年实行汇率形成机制改革以来,人民币已经升了十多个点,但中美贸易顺差却并未减少。在这次罕见的金融危机后,中国受到前所未有的要求人民币升值的非难和压力。因此,人民币汇率问题仍是个重要的现实问题。如伏军在《WTO汇率机制的困境及其解决思路》一文中所说:人民币汇率问题——本质上是贸易问题。

关税和汇率都是影响出口贸易的两种重要措施,而目前通过多年来的回合谈判不断的努力,WTO各成员国都对关税进行了减让,关税和市场准入也已经成为各成员国的强制义务。但是汇率争议的解决却没有通过法律途径解决,而是采用了贸易制裁为要挟、通过谈判达成妥协的政治方式。因此,寻求人民币汇率争议的法律解决,并不是我们应该回避的问题。相反,我们应该积极利用法律途径应对这些非难,从而避免一直受到的政治压力。

二、人民币汇率争议的管辖权归属

(一)GATT与IMF的分工协作

《WTO协定》附件1A之《1994年关税与贸易总协定》(GATT)第15条,是WTO框架中最重要的外汇安排,该条也是WTO成员就(货物)贸易相关的外汇争端可以援引的主要法律。

一直以来,以外汇兑换、外汇安排为重要内容的外汇措施及外汇争议由IMF管辖,而包括进口数量限制、最惠国待遇、国民待遇等在内的贸易措施则由WTO管辖。GATT第15条第1款再次明确了这两大机构之间的这种分工:“缔约方全体应寻求与IMF进行合作,以便缔约方全体与IMF在IMF管辖范围内的外汇问题和缔约方全体管辖范围内的数量限制和其他贸易措施方面,可以推选一个协调的政策。”

基于这种管辖分工,GATT第15条第2款规定当缔约方之间出现涉及有关货币储备、国际收支或外汇安排问题时的争端时,缔约方全体应就外汇有关问题与IMF充分磋商,并应“接受IMF有关外汇、货币储备或国际收支的统计数据或其他事实的调查,并接受IMF就缔约一方在外汇方面采取的行动是否符合《IMF协定》……的决定”。GATT第15条第5款进一步对缔约方之间的外汇措施争议作出管辖规定:“缔约方全体在任何时候认为,任一缔约方正在实施的有关进口支付和转移方面的外汇限制与本协定对数量限制所规定的例外不一致,则应就此向IMF报告。”

由上可以看出,在外汇安排问题上WTO有和IMF磋商和协作的义务。而且这种义务是强制性而非任意性的。也就是说,对于货币、外汇本身的合法性判断等问题,应当在IMF认定的基础上做出,WTO有义务接受IMF的判断和认定。因为WTO是一个贸易性的专业组织,其缺乏对货币领域的技术性条件。但是这并不能说汇率问题被排除在WTO框架外。其仍可以受理成员方之间涉及外汇安排的争端(如一方给予收支平衡理由采取贸易限制措施)。只是在汇率安排等技术性问题上,其需要IMF提供专业的意见。也就是说,在外汇安排的事实问题方面,IMF其实起到了一个“专业鉴定人”的角色。

(二)关于“外汇行动(exchange action)”的界定

有关WTO对汇率问题的管辖权的争议很大程度上来源于GATT第15条第4款中使用的“外汇行动”这个模糊的措辞。GATT第15条第4款规定:“各缔约方不得以外汇方面的行动,来妨碍本协定各项规定的意图的实现,也不得以贸易方面的行动,妨碍国际货币基金规定的意图的实现。”问题在于,“外汇行动”是否包括汇率安排与外汇兑换限制抑或仅仅意指外汇兑换限制。

对于这个问题学者们的看法各不相同。第一种看法认为,此处所使用的“外汇行动(exchange action)”只包括国际汇兑支付方面的内容。这种看法以韩龙为代表。第二种看法则相反,认为“外汇行动”包括汇率安排。从而得出通过外汇安排得不到公平贸易利益的成员方违反GATT第15条第4款项下的义务。因此WTO对此具有管辖权。持这种看法的代表是伏军。他在《WTO外汇争端管辖安排:模糊性及其现实理性》一文中进一步认为:从法律规定本身来看,现有WTO文本并无将汇率安排排除在“外汇行动”以外的表述或说明。这种模糊性的规定是WTO在现阶段的客观历史条件下做出的理性选择。他大胆指出,现行的这种关于外汇争端管辖安排的框架,为今后WTO扩张其外汇争端管辖权留下充分法理空间。

笔者暂同伏军的看法。在WTO现行的规定中,虽然没有明确其对汇率问题的管辖权,而且似乎货币问题也不是WTO传统所管辖的问题。但是一些涉及汇率争议的贸易问题,WTO应该是具有管辖权的。此外,WTO没有所谓的立案庭,即使其他成员对与起诉方提起的磋商请求或者设立评审团的请求有疑异议,也无法妨碍评审团的成立,因为评审团的成立依据的是“反向一致(negative consensus)”的原则。

(三)西方国家主张将人民币汇率争议提交WTO的原因

上文笔者分析了WTO对人民币汇率争议的是否具有管辖权,但是中国和美国都是IMF的成员,而且IMF的会员权利资格是按照参加时所缴纳的份额决定的。美国在IMF中缴纳了37,149.3万特别提款权,是认缴份额最多的会员国,拥有17.4%的总投票权,因此在IMF中有较大的影响力,有时甚至可以单独对IMF的决议提出否决。美国没有像IMF指控中国,而是力图借助WTO争端解决机制来解决人民币汇率问题的原因是什么呢?

对于这个问题的解答主要在于两个国际组织对会员国提供的救济有很大的区别。首先,IMF对不履行义务的成员国一向倚重补救,而不是制裁。IMF使用的救济手段不外乎有三类:第一种是“同行审判”(Judgment of Peers),第二种是“公开”。这两种都是依靠IMF施压和成员国的良知而奏效,因此被称为是“软救济”。第三种是则是IMF对汇率政策不符合《IMF协定》或IMF决定的成员国采取剥夺其利益的强制手段,主要包括宣布成员国失去使用IMF普通资金的资格;中止该成员国行使投票权;以及可以强制性地要求成员国退出。但是,这些强制手段在实践中极少被采用,事实上IMF从来没有驱逐过任何一个成员。相比之下,WTO给予成员国成立评审团的权利。而且DSU中规定在成立评审团采用的是“反向一致”原则,即必须提出成立评审团国家在内的所有争端方一致不同意的情况下,评审团才不得成立。而且,DSU中对不履行义务的国家采取“交叉报复”的制裁措施,成员国总能够获得补偿。

其次,并且根据IMF的投票规则,由基金总投票权70%多数通过才能以对外发表报告的形式认一国存在造成会员国国际收支严重不平衡的行为。根据IMF投票权的分布看,除美国外,拥有最多投票权的是日本,为6.24%,大多数会员国的两项投票权均在1%以下。美国的提案若想获得多数通过,就必须得到至少30个会员国的支持,显而易见这是一个比较辛苦的外交游说。而DSU中规定评审团的报告通过同样采取“反向一致”的原则,即除非一争端方正式通知DSB其上诉决定,或DSB经协商一致决定不通过该报告。

最后,认定“汇率操纵”也是一个比较困难的问题。对于何种行为构成操纵、如何判断等都没有具体的规定。因此,如果把人民币汇率问题提交到IMF,很可能会在“操纵汇率”的认定上陷入无休止的调查和协商中。

三、WTO管辖人民币汇率争议中国胜诉的可能性

如果西方国家将人民币汇率争议起诉至DSB,那么不外乎有两种诉讼形式,即违约之诉和非违约之诉。对于违约之诉,是指如存在违反某适用协定所承担的义务的情况,则该行为就被认定初步构成利益丧失或者减损。此时,违反协定的义方应当承担举证责任,证明该措施并未违反有关协定或者并未使其他成员利益丧失或者减损。否则,申诉方的指控成立,被控违反义务放的措施应当被撤销。对于非违约之诉,是指GATT1994第23条第1款(b)和(c)列明的情况。(b)规定,如果争端已方认为另一方实施的任何措施,无论该措施是否与有关的协定的规定产生抵触,致使其依据有关协定项下直接或间接获得的利益正在丧失或减损,或有关协定任何目标的实现正在受到阻碍,那么可以诉诸争端解决。(c)规定,如果存在不属于第23条第1款(a)、(b)的情况导致利益丧失或减损,或者阻碍目标实现,那么也可以诉诸争端解决。在非违约之诉下,申诉方需要承担举证责任,提供详尽充分的证据表明其在WTO有关协定项下直接或间接享有的任何利益由于被申诉方的措施导致丧失或者减损。

如前所述,GATT1994中有关汇率的规定是原则性和模糊的。那么如果西方国家向DSB提起的是“违约之诉”的话,其最有可能依据的是GATT第15条第4款,即:“通过外汇措施使得WTO协定有关条款的意图无效。”而根据GATT1947附件九的解释,此处的“使……无效”不包括实际中不存在明显偏离该条款的意图。因此,西方国家必须具体指出GATT1994中哪个条款的意图被违反了,具体还是要落实到如体现取消数量限制、最惠国待遇、国民待遇等基本原则的具体条款。并且证明和丧失利益直接存在着因果关系。然而这样的因果关系证明并非易事。

对于西方国家还有可能提起的另一种诉讼形式——“非违反之诉”,由于“非违约之诉”的举证责任应由被诉方承担,起诉方需要提供充分可信的证据证明其依据WTO有关协定项下直接或间接获得的利益由于一成员的汇率政策而丧失或减损,或者有关协定的任何目标的实现正在受到阻碍,这个举证责任的要求是很高的,加之汇率政策与利益损害直接的关系很难明确确定,使得胜诉的机会大大降低。从WTO以往的争端解决实践看,提起“非违约之诉”的案件也多以败诉而告终。

四、结语

人民币汇率是个颇受学者关注的问题。但讨论主要集中在金融领域,其中的法律问题并没有得到很好的阐述。尤其是从国际法角度看待人民币汇率问题,虽然逐渐有学者关注,但为数不多。众所周知,通过多年来的回合谈判和不断的努力,WTO各成员国都对关税进行了减让,关税和市场准入也已经成为各成员国的强制义务。但是汇率争议的解决却没有通过法律途径解决,而是采用了贸易制裁为要挟、通过谈判达成妥协的政治方式。那么我们是否应该仍然坚持货币问题的主权性质,而一味做出回避?或者我们应该换个角度,从WTO现有体制上分析人民币汇率的管辖权归属,并且如果DSB受理人民币汇率争议的话,我国又该如何应对。

注释:

该法案在2003年9月5日由参议员舒默和格雷厄姆提出的,该要求中国在6个月之内调高人民币汇率,否则将对中国出口产品征收27.5%的附加关税.

该调查名于美国《1974年贸易法》的第301节,依据该节的内容,当外国在贸易领域存在被列举的“不合理做法”时,美国总统有权终止或撤回贸易协定减让的利益,或者对外国的货物和服务施加关税或者其他进口限制.杨国华.美国贸易法“301”条款研究.法律出版社.第6-8页.

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DSU第22条.

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