构建环保NGO环境行政公益诉讼权利制度

林 燕 李明华

摘要由于环境资源的公益性和市场的外部不经济性,人们将环境公共利益交由政府管理。但政府的不作为或不依法履行职责对环境造成了损害,因而需要引入了环境行政公益诉讼,赋予公民或者法人(特别是非政府组织NGO)以环境行政公益诉权。环保NGO突破了个人提起该类诉讼的不便,具有特殊的诉讼优势。目前我国环保NGO行使诉权还存在障碍,因此有必要保障环保NGO在环境行政公益诉讼中的诉权。

关键词环保NGO 环境行政公益诉权 环境行政公益诉讼

中图分类号:D925 文献标识码:A 文章编号:1009-0592(2009)05-059-02

一、环保NGO环境行政公益诉权的理论基础

(一)环境行政公益诉权概述

1.环境行政公益诉权的产生原因

近代以来,环境问题尤其是公害事件发生,人们认识到环境问题对人的侵害不同于传统民法上的侵权,因环境的整体性,它侵害的不是一个人或一部分人的利益,而是国民全体的利益。环境资源也不是民法上“私人所有”的概念,而是像美国密执安大学萨克斯提出的那样,环境资源就其自然属性和对人类社会的重要性来说,应该是全体国民的“共享资源”和“公共财产”。

由于市场在环境资源配置上存在的严重外部性问题产生了公共委托理论,即公众委托政府管理这一财产并维护环境社会公共利益。政府代表人民管理环境,人民能完全放心吗?我们国家性质决定了政府是人们利益的忠实维护者,与人民的利益是一致的。但实践中由于环境行政权力受到多重限制而往往滥用权力或未尽善良管理人的义务。当然环境决策本身带有风险,因为环境效果产生具有滞后性,特别在信息不对称和认识能力不足的情况下。当环境问题出现时,作为委托人的公众需要从幕后走到台前主张权利,请求政府履行受托人义务,保护和改善环境。

根据“无诉即无裁判,无诉求者即无法官”的法律谚语,国家司法机关的审判权和社会主体的诉权是诉讼得以启动和运行的基本前提,国家审判机关的审判行为和当事人的诉讼行为是诉讼程序得以存续和推进的必备因素。①所以,环境行政公益案件进入审判的前提必须是社会主体拥有诉权。

2.环境行政公益诉权的概念

环境行政公益诉讼——即是公民或者法人(特别是非政府组织NGO),认为行政机关(主要是环保部门,但也包括政府)的具体环境行政行为危害公共环境利益,向法院提起的司法审查之诉。②环境行政公益诉权就是主体提起环境行政公益诉讼的权利。环境行政公益诉权概念,反映出:一、主体具有广泛性。它表现出“私人对公权,私人为公益”的特点。环境行政公益诉讼不应该要求主体一定与该案件有直接利益关系才有起诉资格,环境的非排他性和诉讼的公益性决定了只要主体与环境有联系、受影响就有起诉的资格。二、目的具有概括性。虽然环境行政公益诉讼表现为请求法院通过司法审查撤销或者变更具体环境行政行为,但最重要的是维护社会公共环境利益。三、功能具有预防性。它不仅仅限于对已经发生损害的行政行为提起诉讼,对环境具有潜在危害的行政行为也可以提起诉讼。

(二)环保NGO行使环境行政公益诉权的优势

1.环保NGO的概念与特征

NGO 即非政府组织,被认为是除政府与企业之外的第三部门,“指不以营利为目的、主要开展公益性或互益性社会服务活动的独立的民间组织。”③环保NGO是以环境保护为主旨的非政府组织。它具有NGO的普遍性特征:一是组织性,即其拥有组织规章和成员纪律规则,有规范的决策程序和资金筹集机制,有经常性活动;二是民间性,即其成员不由政府任免,体制上独立于政府;三是非营利性,即其目的不在营利,而在于为环境、教育、扶贫等公益事业贡献力量;四是自愿性,即其在组织活动大部分依赖于人们自愿参与。

2.个人提起环境行政公益诉讼的困难

依环境公共委托理论,公众作为环境资源共同所有人有权以个人名义提起环境行政公益诉讼,但往往困难重重。表现在:第一,势单力薄。此类诉讼举证困难,公民个人不仅时间和精力有限而且往往缺乏相应专业知识。第二,信息不对称。由于公民力量弱小、收集信息困难,难以及时掌握足够的环境政策、法律、技术知识以及与诉讼相关的其他信息。第三,环境的公共财产性。自然环境具有非排他性,环境公益诉讼从本质上讲也具有公共产品的特性,在“搭便车”心理的作用下,个人不太愿意起诉。建立在家族利己主义之上的中国传统文化或多或少地影响到中国人对公共事务的冷漠。第四,缺乏正确的诉讼理念。尽管人们的权利意识较以前有了改观,但“中国正处在乡土社会蜕变的过程中,原有对诉讼的观念还是很坚固的存留在广大的民间,也因之使现代的司法不能彻底推行。”④

3.环保NGO提起环境行政公益诉讼的优势

环保NGO作为一个团体提起环境公益诉讼的重要性在于它突破了公民个人提起该类诉讼的不便,具有特殊的诉讼优势。表现在:第一,环保NGO关怀社会公益。志愿加入环保NGO的成员对环境事业具有强烈使命感,伸张道义,锲而不舍。它弥补了个人诉讼时间、精力的不足。第二,信息资源充分。环保NGO的很多成员具有环境科学和法律方面的知识和技术,这利于应对诉讼所涉及的大量技术性、复杂性问题。他们还通过与政府、企业等沟通、协作获取了更多资源,扭转信息不对称的劣势。第三,环保NGO提起诉讼更符合该类诉讼的性质。公益诉讼的着眼点在“维护公益”,而环保NGO体现的是社会公众的意志,目的也在于维护国民全体的利益。

二、环保NGO行使环境行政公益诉权的障碍

(一)原告资格的缺失

原告资格是指在发生司法争端时可以合法提起诉讼的资格。目前阻碍环保NGO获得原告资格的原因是行政诉讼制度无法提供相应的法律依据和支持。这里有两个理论障碍。传统的诉讼理论一直坚持:实体法没有明确赋予的权益,在诉讼法上就无法为其设立救济它的诉权。⑤环境行政公益诉权依托的实体权利是环境权。环境权是一个有多项子权利组成的内容丰富的权利系统,从理论上讲主要包括环境使用权、知情权、参与权、请求权。⑥在我国,环境权尚处理论探讨中,法律中没有明确规定,我们在现行法律中找到的具体环境权益仅在对破坏环境行为的控告和检举权上。“诉讼利益”理论认为:只有当自己的权利或法律上的利益受到直接侵害时,当事人才具有原告资格。⑦这一理论也称为“直接利害关系理论”。它的弊端在于关注的对象仅是单个公民或部分群体受损的利益,救济的权益仅集中在私益。它不利于保护遭受间接或潜在侵害的受害者权益,也很难适应环境行政公益诉讼对“公益”关怀的要求。

环保NGO要行使环境行政公益诉权必须突破传统的诉讼理论并更新“诉讼利益”的理论,否则环保NGO因原告资格缺失而无法行使诉权。

(二)政府管理模式的僵化

《社会团体登记管理条例》和《民办非企业单位登记管理暂行条例》对环保NGO设立都规定了双重许可制度,即成立一个环保NGO必须同时得到登记部门和业务主管部门的许可。任何环保NGO想获得合法的社团地位,都必须履行这一程序。环保NGO要找到愿意做它业务主管部门的某个政府部门或授权组织确实不容易。业务主管部门具有负责社会团体的成立、变更、注销的登记,实施年度检查,监督检查等责任。业务主管部门对于环保NGO有重要的监管责任。但是,即使环保NGO找到了业务主管部门从而获得了法律地位,我们已经对它坚持独立的价值取向而不依附政府,甚或要对行政机构提起诉讼持有了怀疑。

政府对环保NGO的另一限制性规定是严格限制竞争原则。在同一行政区域内已有业务范围相同或者相似的民办非企业单位或社会团体,没有必要成立。这样,有权机关就堂而皇之地将自认为业务上有重复或没有必要存在的社团予以撤销或合并。此外,条例还规定了限制分支的制度,即不可设立地域性的分支机构,限制其发展。

政府对环保NGO的僵化管理使得其职能一味停留在政府协助的方向。环保NGO要有自己的声音,恐怕还要改变这种带有计划经济烙印的管理模式,真正起到监督政府的作用。

(三)诉讼费用的沉重

按照《诉讼费用交纳办法》,诉讼费交纳依案件性质分为财产案件、非财产案件、知识产权民事案件、劳动争议案件、行政案件、当事人提出案件管辖权异议六个标准。由于对环境公益诉讼没有专门的规定,目前在诉讼费交纳标准上视环境行政公益诉讼为财产案件;当环境公益诉讼涉及到赔偿请求时也被划为财产案件。财产案件根据诉讼请求的金额或者价额,按照相应比例分段累计交纳。环境问题的潜在性、长期性使得损害难以计算;环境的整体性、关联性使得损害的数额如果能计算也是庞大的。原告提起诉讼要预先交纳诉讼费,败诉还要全部承担诉讼费。

2008年中华环保联合会发布的中国环保民间组织发展状况报告显示我国74%的环保民间组织没有固定的资金来源。 44.8%的环保民间组织没有自己的办公场所,很多草根环保民间组织为了节省资金,通常是两个组织共同租用一套民宅作为办公用地。⑧现阶段我国环保NGO组织资金的匮乏已经成为其发展中最大的障碍。

如果我们不改变这种征收标准或者作为原告的环保NGO仍得不到足够资金支持,那么环保NGO就会因为诉讼费问题而无力提起诉讼,丧失维护环境公平正义的能力。因此资金来源的解决和诉讼费负担制度的创新对环保NGO来说十分重要。

三、环保NGO行使环境行政公益诉权的保障

(一)赋予原告资格

在环境权尚未确立的情况下,如果不突破以往“先有实体权后有诉讼权”这一传统的诉讼理论就就无法提起程序上的环境公益诉讼。随着工业进一步发展,环境问题日益暴露,这一理论日渐不足。而且诉讼实践不断深化,诉讼法给实体法规范注入了新的元素和活力,诉讼权不再以实体权为基础而是以利益为基础。诉讼权和实体权的关系被重新审视,诉讼权与实体权被重新分离。我国应当借鉴当今法治发达国家纷纷突破传统的诉讼理论的做法。

1999年我国通过的《最高人民法院关于执行<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》摒弃了“直接利害关系理论”,放宽了原告资格的范围。法律上的利害关系就不再解释为权利义务的增减、得失。只要某个行政行为对某个人或组织的权利义务产生了实际影响,原则上该个人或组织就具有了原告资格。⑨但是“实际影响”这个词理解不一、范围模糊,给司法实践带来诸多自由裁量和不确定性。而行政公益诉讼应当是任何公民、法人或组织,无论是否涉及自身利益,只要不服行政行为均可提起行政诉讼。因此我国诉讼法应当更新“诉讼利益”的理论,将“私益”和“公益”同时纳入保护范畴,放宽并明确诉讼主体资格,让环保NGO拥有合法的原告资格。

(二)放松政府管制

截止到2008年10月,全国共有环保民间组织3539家,由政府发起成立的环保民间组织1309家,学校环保社团1382家,草根环保民间组织508家,国际环保民间组织驻中国机构90家。⑩由此看到,政府发起成立的环保NGO占了全国环保民间组织总数1/3还多。而这些环保NGO将更多地接受政府的影响和引导,自愿独立性相对要更差。但是双重许可制度、严格限制竞争原则却是体现政府管制的关键。

1.改变双重许可制度

政府需把对环保NGO的监督权交给社会公众、登记管理机关和司法机关。政府对环保NGO的成立可以采取自愿登记原则并降低注册资金的门槛,同时规定经过登记的组织得享税收及其他方面的优惠政策。这样登记与否就不再是社团合法性的标准,而是是否享有税收优惠等其他法律权利的标准。这种制度在美国、加拿大、南非等国已经运用。

2.改变严格限制竞争原则

严格限制竞争不可避免地使环保NGO走向垄断和官僚,从而偏离了非营利性和公益性的价值取向,不利于形成多元化的公民社会。因此,我们必须在环保NGO活动领域引入竞争机制,通过用法律对环保NGO的义务予以明确来达到对环保NGO监督管理的目的。

(三)创新诉讼费用征收办法

按照诉讼法,环保NGO 作为原告需要预交诉讼费,而且如果败诉将最终承担诉讼费。这对于本身资金紧张的环保NGO来说,时常会心有余而力不足,渐渐地那份为公益的热切也会被扑灭。要解决诉讼费负担沉重的问题,除了加强环保NGO能力建设以增加资金来源外,创新诉讼费征收办法是首要考虑的。这正是基于这类诉讼是为公益而不是私益而给予原告方——环保NGO的支持或补偿。

在原告提起环境行政公益诉讼时,国家应从支持的意愿出发,仅让原告交纳一部分诉讼费用。这样既减轻了原告起诉时对诉讼费的忧虑,又可以尽可能地避免滥诉。在原告败诉的时候,国家应考虑到原告为公益付出的努力而给予补偿。对于原告的律师费、交通费、鉴定费或其他为发动公益诉讼而支付的费用,法院应当判决由被告承担。当然,如果尝试建立公益诉讼基金的话,这个费用可以从基金中提取。公益诉讼基金的来源可以是接受社会捐款或规定每件胜诉的公益案件的罚金要提留一定比例。

注释:

①刘晓. 环境公益诉讼的法理分析.中北大学学报(社会科学版).2006(3).

②周珂.环境法学研究.北京:中国人民大学出版社.2008.

③王名,佟磊.NGO在环保领域内的发展及作用.环境保护.2003(5).

④费孝通.乡土中国.北京: 三联书店.1985年.

颜运秋.公益诉讼理念研究.北京:中国检察出版社.2002.

⑥吕忠梅.环境法新视野.北京:中国政法大学出版社.2000.

中华环保联合会.中国环保民间组织发展状况报告. 2008.

⑨江必新.关于行政诉讼中的原告资格问题.人民法院报.2005-11-1 .

参考文献:

[1]李步云,刘士平.论行政权力与公民权利关系.中国法学.2004(1).

[2]李艳芳.美国的公民诉讼制度及其启示.中国人民大学学报.2003(2).

[3]马怀德.行政诉讼原理.北京:法律出版社.2004.