水权视角下的水电资源有偿开发机制研究

2009-09-26马国忠

新媒体研究 2009年18期

[摘要]在我国宪法和水事法律制度规定水资源属国家所有的产权制度安排下,通过建立水能水权制度,实行水电资源开发的有偿使用,是解决国家、地方、群众和开发业主的资源利益分配机制的有效途径。研究建立水能水权的条件、目的意义、提出水能水权价格计算的方法及其运作模式,分析及其可能出现的问题与对策。

[关键词]水权水权制度资源有偿使用制度对策

中图分类号:F25文献标识码:A文章编号:1671-7597(2009)0920133-02

党的十七大报告指出,要“发展各类生产要素市场,完善反映市场供求关系,资源稀缺程度,环境损害成本的生产要素和资源价格形成机制”,“建立健全资源有偿使用制度和生态环境补偿机制”。这一论述明确地提出了自然生态资源开发利用中必须建立资源有偿使用制度,为包括水资源在内的各类资源的有偿开发利用指明了方向。

目前,我国水电资源的开发中地方河流普遍实行的是地方政府代表国家行使行政许可制度下的协议转让和部分开发权的招、拍、挂制度,部分河流地方政府以资源占5-10%的股份入股开发企业合伙开发。一些大江大河的开发权由国家直接无偿地并无期限地授予水电开发企业,出现了水资源的有偿使用认识上和费用上的不一致性和标准上的不统一。致使水电资源的配置不符合市场经济的基本经济制度和资源有偿开发利用的要求,更是与我国的水事法律制度相悖。

按照“十七”大报告中提出的“建立健全资源有偿使用制度”和“十一五”国家水利规划中明确的建立国家水权制度的要求,利用水权理论建立和完善科学的水资源在市场机制下的有偿使用制度,建立水资源利益共享机制,不仅具有重大的理论意义,而且具有重大的实践意义。本文从水权的视角就此作些探讨。

一、水权理论

(一)水权

“有了人类社会的取用水行为,就相伴产生了水权问题”[1]。目前我国尚无权威的关于水权的解释和法律上的定义。一些学者和水利工作者认为水权是水资源的所有权和使用权或一组权利束。我们研究认为,水权就是水利用者按照法律的规定或约定获取水并使用的权利,是取水权和使用权的统一[2]。它属自然资源权属的物权范畴,是财产权的属类,为自然生态产权。在总体上它应属于私权[3]。

(二)水权制度

国家水利部(水政法[2005]12号)《水权制度建设框架》指出,我国水权制度包括水资源所有权、水资源使用权、水权流转三部分。水权制度的本质特征就是建立以水权和水权理论为基础的水资源管理体系,建立以水权转让为核心的水权市场体系。水权制度可进一步分为初始水权界定、初始水权分配、水权交易、水权管理和保护制度。其中水权交易制度是水权制度的核心。

水资源具有稀缺性、公共性,经济上具有外部性。现代水资源在再生产过程中凝聚了人类的物劳动和活劳动,使水资源具有使用价值和价值,为水资源的交换提供了条件。为提高资源的利用效率和解决水危机,在市场配置资源的条件下,水资源的国家所有权和开发利用者的私人使用权相分离,水权交易就成为必要和可能。初始水权的交易价格一般体现国家所有权的水资源费和流域综合补偿费两部分组成,受自然因素、经济与社会、发展水平、政策、体制等影响[4]。

在国外,水资源河岸所有权制度仍然是英国、法国、加拿大和美国的水法规和水事政策的基础。我国目前实行的是国家水权制度。《中华人民共和国水法》规定,“水资源属国家所有”。“国家鼓励单位和个人依法开发、利用水资源,并保护其权益”。这表明我国的公共水权制度下的所有权和使用权是分离的,取水并使用权下的权益属于单位和组织即水资源开发业主。水权制度是目前一些国家实行的一种水资源管理和使用的制度。

我国已有浙江东阳义乌水权转让,漳河上游跨省有偿调水[5],黑河流域“新均水制”初始水权分配等数起水权交易的探索和实践[6]。水权利用途径主要以农业灌溉和城市综合用水为主,水电资源开发中的水能水权交易国内还未有先例。

水权制度是解决我国水资源问题的重要措施,是实现水资源可持续开发利用的保障,是自然资源产权制度的改革和创新,也是建立水能资源开发有偿使用制度的有效途径,在未来我国水资源管理中具有主导性地位和作用。

二、建立水能水权制度的重要条件

建立和完善水能水权制度,需要具备相应的三个主要条件,这也是建立一般水权制度的基本条件,即经济制度基础、水资源产权归属的国家法律制度规定和国家资源宏观管理政策与产业政策。

市场经济制度是建立水能水权的经济体制制度,水权制度实现的条件是市场经济体制,即通过供求规律、价格规律、竞争规律以市场为基础进行资源配置。我国从1995年提出计划经济向市场经济的根本转变以来,已初步建立起了社会主义的市场经济体制,党的十七大报告指出:“社会主义市场经济体制初步建立”。同时提出要“健全现代市场体系”。这些都为实现水权制度创建了制度性的基础条件。

《中华人民共和国宪法》规定,“矿藏、水流、森林、山岭、草原、荒地、滩涂等自然资源,都属于国家所有”。《中华人民共和国水法》规定,水资源属于国家所有。同时规定国家对水资源依法实行有偿使用制度。这说明属于国家所有的河流及水资源连同水电站坝址构成的水能资源属国有自然资产,其产权界定十分明晰清楚。任何水电资源开发者都不能无偿占有和开发利用水能资源。水资源国家所有制和有偿使用制度从法律层面为建设水能水权制度提供了重要的支撑。

党的十七大报告和《国务院2008年工作要点》都提出了要建立健全资源有偿使用制度。水利部“十一五”规划提出了要建设“国家水权制度”。2005年水利部提出了《水权制度建设框架》,并明确了水权制度的具体构成与建设任务。通过多年的实践和探索,我国国家水权制度框架已基本确立。这些为探索建立和完善水权制度及水能水权制度提供了政策支持。

三、建立水能水权制度的意义

1.利用水权理论探索建立水电资源水权制度,体现了市场经济发展的客观要求,让社会及水能资源的开发利用者树立自然资源经济价值观。马克思把人类可以利用的自然对象称为自然财富,并把社会生产定义为“人与自然之间的物质变换”,从而阐述了一个将“自然条件纳入生产要素的全面的社会财富形成观”。“社会财富是以人类劳动为社会内容,以自然资源为载体”[7]。人类借助或依赖自然资源创造使用价值,创造社会财富,促进社会经济发展,资源的利用者在生产经营中不能无偿占有使用国家所有权下的自然资源。水是一种既有生态价值又有经济价值并具有基础性作用的特殊自然资源,其存量是有限的,与水电坝址相连的水能水权具有比水资源更高的稀缺性。“水资源属国家所有”的水事法律制度表明了水能水权同属国家所有。在社会主义市场经济的基本经济制度条件下,资源的分配不再实行计划体制下的“一平二调”,而是市场机制下的市场化配置,市场机制下的资源所有者和使用者之间必须通过交换,变水资源为水商品进而成为企业的生产要素,马克思认为“这是一个从全体国民占有转化为个体或部分个体占有的过程”。“即用生产出的经济财富中自然资源的份额去交换对自然资源排他性的使用权”。这正是水权理论和水权制度建立和完善的目的意义与市场经济的客观要求。

2.改革水管理体制建立水权制度是我国水资源实现可持续发展目标的基本任务。我国水资源供需矛盾极为严峻,经济发展过程中水资源日渐短缺,市场经济条件下,要求明晰水资源产权,建立水权交易机制,在公平的市场竞争中提高资源的利用效率,建立合理的水资源管理体系和水价形成机制,探索适合我国国情的水资源产权配置,研究如何通过水资源的产权变更来建立私人对利益环境的反应规则和经济组织的行为规则,让国家资源在开发利用中增加社会的福利,促进经济的发展,保护水资源环境,实现水资源的可持续得用。

3.建立水能水权制度有利于统一水资源开发利用的资源费用执行标准,实现水资源开发利用的和谐共赢共源费整,让国家资源在开发利用中增加社会的福利,促进经济的发展。在已进行的水能资源开发过程中,有一次性出让和以水资源入股与无偿划拨三种情况。已一次性出让的水资源和河流开发权标准过低,无开发时间限制;以水资源作资本入股开发,目前尚无法律和理论依据;一次性出让和水资源入股都无可操作的实际标准,人为因素较大,易产生权力寻租。水电资源开发涉及到国家、地方政府、开发企业和移民群众等多元利益主体,要协调各利益主体之间特别是资源的所有者和利用者之间的关系,必须要有一种统一的制度安排。实施水能水权制度,既化解资源开发中的各种矛盾,又确定国家资源使用的统一费用标准。通过调整水权费的使用途径,达到消除贫困,修复生态环境,促进水资源地与开发利用者的和谐共赢共源费整,让国家资源在开发利用中增加社会的福利。

4.有利于促进水能资源地经济加快发展。水能资源富集的地方多为边远山区或少数民族聚集地区,这些地方处于“社会主义初级阶段的初级阶段”[9],资源富集,经济落后,群众贫穷。水电开发又易产生移民贫困,损坏库区群众数代人积累起来的物质和精神财富。另外,一些开发企业注册地不在资源地行政区内,地方税收流失。地方政府和群众在“一切资源归国家所有”的制度前提下,在国家级大中型企业进行资源开发时其利益诉求表达都处于弱势地位,这些企业以国有名义无偿侵占国家及地方资源,忽视地方及群众利益,忽视区域社会稳定和社会和谐,致使富饶的资源不能带给资源地社会和群众福利,甚至还造成群众更加贫困,社会外部性增大,资源开发矛盾不可避免地爆发。从国内已多次爆发的因资源开发利益分配问题引起的群体性事件看,这些问题和矛盾带有群体性、对抗性、负面性、突发性的特点,处理不好,将给工程建设的安全和社会稳定造成重大隐患。实行水能水权制度,变资源为资本,能协调各方利益,化解多元矛盾,强调国家所有权利益,有利于加快地方经济的发展和水源地环境建设。

四、水电资源开发资源有偿使用制度建立和运作模式

水电资源开发的有偿使用机制是在水权理论模式下建立水能水权制度,建立健全并完善水能水权市场。具体在运作时,要确立水能水权转让的主体,具体转让方法与运作模式,水能水权转让价格的确定与计算方法等问题。

根据我国水事法律规定,各地水行政主管部门代表国家与水能水权利用者进行水权市场交易,按照政、企分开的原则,依据<﹤公司法>>组建独资国有水能水权经营公司,与国资委的资产经营公司同性质,国家授权经营水能水权,成为水能水权经营的主体,实行收入兼顾国家和地方,资源有偿,利益共享的运行机制。在水权费的分配上给予欠发达的资源地更多的自主权利和优惠,或者在资源开发初期所收水权费全额留给资源地区,以扶持其发展,待一定时期后再按比例上缴中央财政。

按照我国水电资源的时空和地域分布特征与河流管理层级属性,以流域成立水能水权经营公司,这样就自然形成中央、省、地市或县级的水能水权经营公司。各层次经营单位无隶属关系,各自独立地进行企业化运作。同一行政区域内有多条同层次隶属河流,只成立一家水能资源经营公司,统一经营行政区域内的水能资源。

水能水权价格构成与一般水权构成大体一致,由两大部分组成,其中一部分为国家所有权部分的水资源费,另一部分为维护生态环境的生态补偿费用和移民或工程建设影响原著居民的生产生活扶持费构成[4]。在一般性的水权中特别是工程性调水的水权费中,还应计算因枯丰期而形成的浮动系数。由于水能资源开发大多在流域内进行,故不计算其枯丰浮动系数。但是,水资源开发有距离市场远近、坝址的优劣、开发难易程度等影响开发成本的问题。为体现市场机制下的公平性原则,在同一行政区域内,应以千瓦平均成本为基准,实行上下浮动的办法计算水能水权价格。其价格公式表示如下:

P=f(w+dc)

其中:f=1-(ai-i)ai%

式中:P为水能水权价格,W为水资源费,dc为生态综合补偿费,f为单位投资额的调节系数,ai为地区千瓦平均投资额,i为开发点即水能水权点的千瓦投资额。

由于水能水权属不变水权[10],一个点的资源开发不会影响河流的整体开发,不降低下游河段的资源价值,其外部性与其它水权如调水水权相比要小得多。同时,水能资源作为来自自然的具有公共品和私人品特性同时具有可重复循环利用的特殊商品,由于政治和技术、生态与环境的原因,不可能进行完全成本法而定价,特别是自然水的自生成本的核算是很困难的。因此,水能水权的价格只能由国家来确定,它仅反映了水资源和水电站坝址的稀缺性,即水能水权的机会成本,不可能完全是市场价格或成本价格,应为“准市场基础价格”,是水权管理和水资源有偿使用的具体实现形式。因此,水能水权的价格相对较低。但开发商通过竞争获得的水能水权价格可能会高于基础价格。一些地方在水电资源开发中收取水资源费代替水能水权费,为每千瓦0.0025-0.005元[11]。在现有开发技术条件下,计入流域开发综合补偿费为千瓦基础价格0.001-0.002元较合理,并随电价的调整按比例而调整。

流域内经规划核准的可供发电并能有效利用的水资源量就是流域的水能水权总量,各开发点的水权量就是水能水权的初始分配量。在实际应用中,我们认为,根据工程设计批准的单位发电水量需求,将水能水权量转化为发电量计价便于计算和实际操作,在水权基价不变的情况下,转化而来的水能水权价格可能会出现因工程技术原因而带来的单位效率不同出现价格高低的问题,这符合科技含量高、资金密集、效率高、相对成本低的原则。

五、水能水权制度建设中可能出现的问题与对策

建立水能水权制度是水电资源管理中的一项制度创新,水能资源成为一种商品,水能资源开发者与代表国家的水能水权经营者成为市场经济行为中的商品买卖关系。在实际营运中可能会出现水能资源开发利用者的观念未改变,对商品水能资源的买卖不予接受,水能水权多次转让,水权制度实施的相关法律政策不完全配套等问题。为此,必须采取相对应的政策和措施以促进水能水权制度的建设和完善。

长期以来,受计划经济体制的影响,水资源属国家所有,取之不尽,用之不竭,水资源有价值,但使用无价格,资源开发利用者理应无偿占有和使用的观念根深蒂固。在市场经济条件下,建立水能水权制度,水资源变为水商品,水电资源开发者可能在心理上不易认同而产生抵触情绪。因此,要纠正在计划经济条件下的“一平二调”而无偿占有和使用资源的陈旧观念,树立资源有偿使用和企业生产性资源只有通过市场途径才能获取的理念。“在市场经济条件下,任何以‘国家重点工程建设的名义的资源开发的业主利益,都有别于国家利益”,“业主利益或公司利益不等同于全民利益或国家利益”[12],让所有开发业主、地方政府、群众都要按法律面前人人平等的原则对待利益问题,坚持公平、公正原则,要正确区分实现国有自然资产原生价值和经营国有资源增加其价值两类概念,任何企业不能无偿占有和使用国家所有权下的自然资源。同时,要加大水权制度的理论研究和应用普及宣传,让社会和水资源利用者了解、接受,逐渐支持并变为节约、提高资源效率的行动。

在很多已开发建设的水电项目和签订的水电资源开发协议中,资源方都约定了开发方不得对已获取开发权的资源进行转让,规定了资源的开发时效,并同时规定了违约转让的经济责任。这样的约定在资源方看来主要是限制开发商在没有实力开发的前提下进行资源炒作的投机行为。这种约定是不符合市场经济原则的,著名经济学家马克斯·韦伯认为经济行为是依赖交换机会来谋取利润的。萨缪尔森也认为“投机可以提高总体效用和分配效率”[13]。同时,所有的投机行为都是带有风险性的,水电资源开发过程中的转让同样具有风险。我们认为,不管开发商是在何种情况和条件下,水权制度下水电资源开发过程中开发商转让应合法有效,这正如土地可以进行多级市场转让一样。过程中的转让为取水许可资格和开发商前期投入的转让,不是水资源的转让,取水许可资格是没有价值和价格的,它只是一种行政许可。市场风险条件下,开发商前期投入的回收在市场需求旺盛时可能大于投资,在市场萎缩时可能小于投资。但是,对水电资源开发过程中的转让要进行条件约束,必须要保证与首次开发协议同开发期、同开发量、同开发质、同水权价格。水电资源开发的过程中转让开发商的投入应是较大的,每转让一次应缴纳相关税费,进行转让确认。水电资源开发过程中的转让实际是水能水权取水者的重新确认和重新登记,为取水许可的资格转移,不是水资源的权利转移。

我国已经开展了一段时间的水权理论研究和水权交易实践探索,水权制度框架正在构建,但目前国家还未制定出水权分配、水权价格和水权转让的法律性规定,水权理论和水权交易缺乏法律制度的支撑,水权制度的相关法律法规建设滞后,制定、修改,完善关于水权的法律、制度和配套政策的条件日渐成熟。从理论和实践看,水资源费征收制度已不符合水权交易的实践和水权制度的建立,应由新的水权法律制度代替水资源费征收制度和取水许可证制度,水资源费应改变为水权费[4]。修改现行《中华人民共和国水法》,明确水权含义和水权价格制度与水权交易,制定水权交易相关法规及实施办法,规定水权交易的主体与交易的保护等政策。

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