反腐取决于政治动力和制度建设

“透明国际”人士分析,如果把反腐仅仅作为对丑闻的一般反应,或者是对某些压力的反应,就会注定失败。反腐需要高层推动、民主体制和民众参与,才能取胜。

反腐战役失败的记录,铺就通往经济地狱的道路。

在一些因腐败成风而名声狼藉的国家,新当选的领导人往往高声发表向腐败开战的宣言,并组成一个委员会来实施改革。但很多这种努力以失败告终,原因是他们缺乏至关重要的政治与体制基础,政府官员很快就会故伎重演,继续犯收受贿赂、敲诈勒索、结党营私、任人唯亲、徇私舞弊、渎职枉法和贪污挪用的“七宗罪”了。

反腐措施只有在最高领导人的推动之下,并且持久稳固地足以战胜官僚政治的对抗和抵制,才有成功良机。专家还指出,这些措施还必须动员民众参与,远离政治操作。

“如果基本的民主体制──从司法制度到公民社会──没有到位,那么即使用心良苦的努力也不太可能达到目标。”反腐败组织“透明国际”(Transparency International)的克里斯蒂安·普尔特曼说。

他说:“体制绝不能停留在纸上,还应有实际的权力去监督政府,向政府问责。”

新加坡、中国香港、博茨瓦纳、坦桑尼亚、斯洛文尼亚、拉脱维亚和秘鲁用这些原则进行的革新都起了作用,在反腐败的斗争中也都取得了进展。

例如,秘鲁开创了一个特别的反腐系统用来调查案件并予以起诉。新加坡的领导人通过树立个人榜样并通过实行高薪养廉制度以鼓励公务员的诚实。在坦桑尼亚,反腐败运动直接与改善经济状况、生活水平和商业环境的共同努力联系在一起。

但比标语更空洞的或缺少关键内容的反腐败行动将会失败。联合国经济与社会事务部(Department of Economic and Social Affairs at the United Nations)的基多·贝图西(Guido Bertucci)认为,如果政府把反腐作为对丑闻的反应或是因为受到外国援助方的压力,那反腐败活动注定会失败。他说,有些领导人以反腐败运动为幌子打击政治上的对手。即使政府真正致力于改革,但当他们没有动员民间企业和公民社会使其参与其中时,往往收效甚微。

腐败风险最高的国家通常都会极端贫困并遭受内战或暴政的祸害。这已被“透明国际”发布的“清廉指数”中的索马里、缅甸、伊拉克、海地和阿富汗所得的低分所证实。虽然专家们告诫说,不要把这种指数视为测量腐败的可靠方法,但他们认为这种指数确实提供了国家间相互比较的大致近似值。(中国内地得分为3.6,在180个国家和地区中排72位,属于“存在严重腐败的国家”。——编者注)

此外,封闭的经济体──通过贸易和其他壁垒孤立于世界市场的经济体──比开放的经济体更有可能出现较高层次的腐败行为。在这些国家里,政府的收入及外国的资助会很容易地通过非法渠道转入设在海外“避税天堂”的银行账户。

当腐败扎根于文化之中或被视作每天为生存而奋斗的需要时,对其进行改革就会变得特别困难。世界银行的理查德·梅西克说,例如在某些非洲国家里,基层法官的薪水很低,他们就用接受贿赂的做法来维持自己的家庭生活。他向《美国参考》记者表示:“当人们对贿赂习以为常,靠贿赂来支持财务负担时,很难洗手不干。”

全球化对新兴国家来说,使他们管理的挑战更艰难;因为跨国公司对他们自然充满兴趣,想在进入他们的市场时早有准备,如果有必要,他们想通过行贿来拿到有利可图的合同。

因此,“透明国际”组织的普尔特曼认为,发展中国家本身的力量只是打破腐败恶性循环的一个方面。

经济合作与发展组织(Organization for Economic Cooperation and Development,简称OECD)的成员国在10年前通过了一项禁止向外国政府官员行贿的反腐败公约,从而在反腐败道路上树立了一个里程碑。但据“透明国际”组织2008年度报告说,只有半数的OECD成员国──其中包括美国──实施这项公约。根据“透明国际”组织2008年的“行贿指数”(Bribe Payers Index),人们认为以中国、印度和俄罗斯等OECD以外新兴市场国家为基地的公司,在海外经商时经常采取贿赂行为。

据透明国际发布的报告,虽然政府监督有所增加,但东南欧及中亚的腐败现象仍十分猖獗。

透明国际《2008年腐败观察指数》(2008 Corruption Perceptions Index),对公职官员和政界人物被视腐败的程度作出评估。这是一种综合指数,其依据来自在每个国家对专家和行业进行的各种调查。今年的报告对180个国家作出了从0(高腐败度)到10(高廉洁度)的分级评估。

包括阿尔巴尼亚、塞浦路斯、土耳其及韩国在内的19个国家在今年的评估中比2007年有明显改进。2008年被视为最少腐败现象的国家有丹麦、新西兰和瑞典,得分均为9.3。索马里得分为1.0,被认为是最腐败的国家,其次是伊拉克和缅甸,得分为1.3。

透明国际组织负责人拉贝勒在报告发布时指出:“在最贫困国家中,当资金涉及医金或洁净水时,腐败程度高低可能是生死攸关的问题。腐败和贫困在世界许多国家的继续严重肆虐导致人道灾难不断,这种情况是不可容忍的。”

调查报告显示,腐败殃及的不仅是低收入国家,富裕国家也面临维持高透明度的困难。

2008年英国和美国的得分低于2007年。透明国际的报告说,美国排名第18位,被视为是一个让游说者及特殊利用集团对政治决策有不公正控制的国家。英国排名第17位,反映出该国在中断对一宗商业交易的刑事调查后,公众对政府失去信任。

报告说,20个东南欧及前苏联国家的得分低于5.0,这意味着其中大部分国家被视为存在严重的国内腐败问题。尽管这些国家的领导人承诺将反腐败作为政府改革的一项中心议题,但这些国家的反腐败运动进展甚微。例如,保加利亚由于有组织犯罪突出而成为得分下降幅度最大的国家之一。

但是,阿尔巴尼亚因反腐败得力受到称赞;政府改革导致几名公职官员被逮捕并受到起诉。这些努力增强了公众的信心,即人们相信,腐败在阿尔巴尼亚是严重犯罪,能够受到惩罚。

报告对俄罗斯和乌克兰的评分继续下滑,尽管官员们一致认为"革命后的轻型腐败行为有所减少"。重大腐败行为──涉及高层领导人──仍是十分严峻的问题,许多人认为政府过于强调起诉腐败而对防范腐败缺少协调行动。

报告要求议会、执法机构、独立新闻媒体及公民社会给予更强有力的监督。报告指出:“当这些机制不得力时,便会使腐败严重失控,给普通百姓造成可怕后果,并在更大范围内给社会的公正与平等造成严重破坏。”

梅西克说:“我们需要发达国家和新兴市场国家作出更加巨大的努力来帮助一些国家消除腐败这个障碍。”

(柔桑 译自《美国参考》Andrzej Zwaniecki文)

编辑:陈畅鸣charmingchin@163.com