项目代建制的认识与思考

赵　颖

摘要：代建制是一种由项目出资人委托有相应资质的项目代建人对项目的可行性研究、勘察、设计、监理、施工等全过程进行管理，并按照建设项目工期和设计要求完成建设任务，直至项目竣工验收后交付使用人的项目建设管理模式。本文介绍了项目代建制的概念及代建制与工程总承包模式和工程项目委托管理的区别，探讨了项目代建制的管理模式及作用。

关键词：代建制；认识

1 代建制概述

代建制是指通过招标等方式，选择专业化的项目管理单位，负责项目的投资管理和建设组织实施工作，项目竣工验收后移交给使用单位的制度。

2 代建制与工程总承包模式和工程项目委托管理的区别

工程总承包是指从事工程总承包的企业受业主委托，按照合同约定对工程项目的勘察、设计、采购、施工、试运行（竣工验收）等实行全过程或若干阶段的承包。总承包企业要按照合同约定，对工程项目的质量、工期、造价全面等向业主负责。代建制是一种制度，工程总承包是一种承建方式。两者不能混为一谈。

工程项目委托管理是指工程项目管理企业受业主委托，按合同约定，代表业主对工程项目的组织实施进行全过程或若干阶段的管理和服务。项目管理企业不直接参与工程的建设，但协助业主进行工程管理，代建制与以上两者的突出区别在于：代建期间，代建单位按照合同约定代行项目建设的投资主体职责，具有项目建设阶段的法人地位，拥有法人权利(包括在业主监督下对建设资金的支配权)，同时承担相应的责任。而不论总承包商，还是项目管理企业都不具备项目法人地位，从而无法行使全部权利并承担相应责任。

3 项目代建制的管理模式

代建项目可以采取全过程代建的组织形式实施，也可以采取前期工作代理或者建设实施代建的组织形式实施。

我国推行项目代建制度，学习世界先进管理方法，对建设项目管理体制和管理办法进行重大改革，是政府投资项目优化管理、逐步与世界接轨的重要举措和新的尝试。由于我国长期形成的管理体制，代建单位基本都不具备实施建设全过程合同总承包的代建代管条件，仅仅是采取“施工阶段合同总承包代建”模式，再进行设计、施工、设备采购等专业分包的代建管理模式，这是我国国情所决定的。

国际上发达国家在建设项目管理方面，其先进和成熟做法通常采取“从项目规划、勘探设计、施工建设、竣工试运行到项目使用移交”全过程代建代管的合同总承包模式，充分体现项目建设管理的社会化和专业化水平。

全过程代建的组织形式对控制代建项目的投资是十分有益的。这是因为，投资控制贯穿于项目建设的全过程，而且对项目投资影响最大的是约占工程项目建设周期四分之一的技术设计结束前的工作阶段。一般来说，在初步设计阶段，影响项目投资的可能性为75%～95%；在技术设计阶段，影响项目投资的可能性为35%～75%；在施工图设计阶段，影响项目投资的可能性则为5%～35%。很显然，项目投资控制的重点在施工前的投资决策和设计阶段。因此，由一家专业单位采取全过程代建的方式，既有利于代建单位对整个项目全过程的统筹规划和安排，充分发挥代建专业管理的作用，也有利于强化对政府投资项目的管理。

4 项目代建制的作用

代建制能增强投资风险意识，建立和完善政府投资项目的风险管理机制。代建代管是保证工程质量、加快建设周期、提高投资效益的有力措施。

4.1 项目决策更加科学深入

项目的可行性研究等工作不仅需达到国家规定的深度要求，更重要的是必须满足项目后续工作的需要。实行代建制，使用单位将前期工作委托代建单位通过选择专业咨询机构完成，而非自己决策，前期决策阶段所确定的建设内容、规模、标准及投资，一经确定，便不得随意改动，使得前期工作的重要性和科学性得到切实体现。

4.2 项目管理水平和工作效率大幅提高

长期以来，在非经营项目投资领域，政府基本是投资主体，有关单位和部门代行政府职能实施建设管理。由于这些建设单位在项目管理方式上存在问题，缺乏专业力量和管理能力，不完全清楚投资规律和基本建设程序，不能掌握并运用先进的项目管理方法，从事与自己能力不相适应的专业管理工作，因此，政府投资建设项目“三超”现象比较普遍。同时，这些建设单位一般在项目建成后随即撤消，在建设中积累的经验教训不能转为技术资源供其他单位或后续项目借鉴。

代建制下，通过招标选择的代建单位往往是专业从事项目投资建设管理的咨询机构。它们拥有大批专业人员，具有丰富的项目建设管理知识和经验，熟悉整个建设流程。委托这样的机构代行业主职能，对项目进行管理，能够在项目建设中发挥重要的主导作用，通过制订全程项目实施计划，设计风险预案，协调参建单位关系，合理安排工作，能极大地提升项目管理水平和工作效率。而使用单位也可从盲目、烦琐的项目管理业务中超脱出来，将精力更多的放到本职工作上去。

4.3 项目控制得到真正落实

代建制为政府投资项目引入严格的以合同管理为核心的法制建设机制，在满足项目功能的前提下，项目的投资、质量和进度要求在使用单位与代建单位的委托合同中一经确定，便不得随意改动。代建单位将全心全意做好项目控制工作，使用单位不再参与项目建设管理过程，而是侧重于监督合同的执行和代建单位的工作情况。

4.4 竞争机制发挥充分作用

竞争是激发活力和创新的源泉。代建制采用多道环节的招标采购，竞争充分，无论是投标代建的单位还是投标前期咨询、施工或设备材料供应的单位，必然会尽其所能，以合理的报价提供最优的技术方案、服务和产品，这不仅有利于降低项目总成本，还能起到优化项目的作用。

4.5 有利于遏制腐败

代建制的实行将打破现行政府投资体制中“投资、建设、管理、使用”四位一体的模式，使各环节彼此分离、互相制约。使用单位不再介入项目前期服务、建设施工及材料设备采购等环节的招标定标活动，代建单位在透明的环境下进行招标，公开、公平、公正地定标，这将有利于遏制政府投资项目建设过程中的腐败事件发生。

4.6 政府对项目的监管更加规范有力

政府投资建设项目容易“超投资、超规模、超标准”，除了建设单位管理经验不足这个浅层因素外，关键是缺乏有效的投资约束机制。代建制将增强项目建设各方的责任意识。通过职责分工，项目建设各方之间产生互相监督工作的关系。特别是使用单位，在提出项目功能和建设要求后，其主要工作就是对代建单位的监督，有利于自觉规范投资管理行为。

5 实施项目代建制的意义

政府投资建设项目是全社会固定资产投资项目的重要组成部分，因其具有投资大、公益性等特点，为经济和社会发展作出了巨大贡献。近年来，随着我国城市现代化建设的不断加快，政府投资规模迅速扩大，政府投资工程中管理水平低下、管理过程不规范、超概算投资行为严重等问题日益突出。在政府投资项目中实行代建制，不仅可以有效的保证工程质量，提高政府投资效益，控制建设规模，节约投资，杜绝建筑工程中的腐败现象，而且对利用社会化专业机构管理水平，提高政府投资建设项目管理水平，从源头上解决政府投资管理过程中的约束软化、项目单位基建专业管理经验不足、超投资风险防范制约机制缺失等问题，都具有重要意义。

6 结束语

通过推行项目代建制度，可以整合社会建设资源和提高代建单位的综合素质，有利于逐步形成市场经济条件下的有效建设竞争机制和建设市场秩序。因此，转变政府投资项目建设管理模式，推行项目代建制，改变以往使用单位自建自管投资失控、工期拖延、出现质量事故的低效率建管模式，逐步向建设管理专业化过渡，是保证工程质量、加快建设周期、提高投资效益的有效措施。