我国城市规划存在的问题及完善措施

曾浦成

摘要：无容置疑，城市的大力发展，离不开其城市规划。中国的上海、北京以及深圳等大型城市的崛起，已能突显其城市规划的重要性。然而，我国相当部分城市规划存在的问题比较严峻。文章阐述了我国城市规划现状，基于其存在的问题，探讨了完善城市规划有效措施。

关键词：城市规划；设计；现状；措施

所谓城市规划，系指保证城市各项建设事业有秩序地、协调地发展，使城市的发展建设获得良好的经济效益、社会效益和环境效益。我国地域面积广阔，大中小城市分布比例极其不协调，因而我国的城市规划面临很多不可避免的问题。如何做好规划，统筹兼顾，全面安排，求得综合平衡，使城市各项建设各得其所乃是当前研究的重要课题。

1 我国城市规划存在问题概述

1.1 我国现行城市规划现状

据悉，我国城市规划的现状令人困惑，其具体表现为：（1）城市规划对城市发展失去调控作用。许多城市为期20年的规划指标在5年内“完成”已成为“常识”：另一方面总体规划的实施进程滞后于规划的期限，反映在道路建设上就是修了挖，挖了又修。（2）城乡规划体制分割，城郊接合部建设混乱。（3）开发区规划建设与城市总体规划脱节而自成体系。（4）历史建筑、城市风貌受到严重破坏。借改造旧城，消灭危房等口号，使某些城市的历史建筑、城市风貌遭受了灭绝性的毁坏。（5）城市生态受到破坏，环境污染日益严重。80％的城市污水未经处理直接排放，导致农村河道、地下水源受到严重污染。（6）是规划监督约束机构软弱，违法建筑严重泛滥。（7）城市建设时序混乱，先盖房后修路、再修下水道的错误建设时序．造成污水横流．建筑垃圾遍地，绿地大量被占用，城市的生活环境质量持续下降。（8）区域化规划或协调机制不健全。（9）城市建设风格雷同。千城一面。大广场、宽马路、大草坪、豪华办公楼、景观房产、欧化建筑席卷全国。

1.2 规划实施的重视和实施手段的贫乏

城市设计的项目委托绝大部分来自政府，其目的是希望通过城市设计来提高城市建设水平，塑造城市特色，改善城市景观环境质量。城市规划管理部门在面对城市重点地区或较大型开发项目时，常常遇到规划控制指标之外的建筑协调、公共空间控制等问题，而控制性详细规划却往往难以应对，因而对城市设计的期望也是规划实施层面日益重视城市设计的原因之一。但是，由于城市设计本身的编制标准、评价体系尚未建立，加上相应的管理机构和管理程序尚未健全，城市设计在不同地方的实施都遇到了不同程度的困难，即实施城市设计的手段贫乏，既没有借鉴国外先进经验(如公私合作、发展权转移、整体开发单元、容积率补偿等手段)的政策环境，又缺乏相应的法定权力来限定建筑形态和公共空间。

1.3 城市规划公众参与机制匮乏

目前，我国城市规划的编制还主要是政府一方的事务，并没有充分发挥社会各界的才智。规划的社会效益、对环境的保护等大量关系着公众利益的问题，并没有一个顺畅的利益表达机制。这在我国的城市发展中已经产生了诸多的弊端，突出表现在片面追求规划的经济效益，而忽视城市规划在实现社会、经济可持续发展中的作用。另外，城市规划行政主管部门的建设项目选址意见书、建设项目用地规划许可证、建设工程规划许可证以及做出的其他有关城市规划与开发的具体行政行为，也缺乏有效的征求公众意见的制度与程序。这些都与城市规划的公共性、不确定性、协商性相违背。其实，城市规划是社会多元主体和成员追求社会、经济和环境效益的共识和目标框架，是一种可以在各种矛盾之间进行谈判、讨价还价和和解的机制，能够面对未来的不确定因素，框架内还包括灵活性的政策行动程序以及实施方案或建议。城市规划是一种利用人类的理性对不可再生的城市自然资源和社会资源进行配置的活动，而城市的发展在市场经济的背景之下，又具有很大的不确定性，因此，我们可以说，不确定性是伴随着城市规划始终的普遍性现象。在这种不确定性背景之下，我们的城市规划必然应当注重社会公共智识的发挥。而我们现行的城市规划法制中却缺乏明确的公众参与程序，参与观念和正当法律程序的观念在城市规划领域还尚未真正树立。

2 完善城市规划有效措施

2.1 加强公众参与，确保城市规划公开性

城市规划是涉及不同利益主体的行为，开发商、投资者、社区组织、一般市民、中央与地方政府等等都与规划有着密切的关联。因而，我国城市规划法制在今后必然要完善有关城市规划信息公开制度、公众参与程序，构筑起不同利益主体都能够在城市规划中得到顺畅的利益表达的机制，以提高城市规划的科学性和可行性。城市政府应当将除涉及国家秘密和他人商业秘密外的信息予以公开，市民也应有申请查询有关规划信息的法定程序。在法律上必须合理设计政府公开城市规划和开发信息的范围、时机、方式等制度。政府有关部门做出的有关城市规划的行政行为时，应充分听取有关利益主体的声音。这就需要在法律上明确规定哪些行政行为的做出应当听取哪些有关利益主体的意见以及具体听取意见的正当法律程序等。对于城市规划与开发的重大问题进行决策时，还应当举行公听会。法律上应当对公听会的参加主体的产生方式、主持人的产生、与会主体的权利义务、听证的方式与种类、听证的法律效力等内容做出明确的规定。

2.2 以法制建设为本，确保城市规划进程

随着我国行政法制化力度的加大，规划管理的法制化进程也在迅速推进。许多时候，法制化的规划行政管理已经反过来挑战城市设计的技术合法性及合理性，如城市设计可设定地块的公共通行空间的合法性，可在限高条件下无法实现容积率时反过来质疑开发控制指标，允许相近条件地块的开发强度存在差异，等等。在编制和实施城市设计过程中，存在规划师和管理人员的法律意识问题，如果将城市设计的编制和实施认为是准立法和执法的过程，就会更深刻地理解到技术性因素必须经历制度化过程的洗礼，才可以有效地发挥作用。

城市规划法制体系是我国城市规划的法律依据，这样的法制体系必须要能够为城市开发与建设提供科学合理的法制保障。同时，这种法制绝非仅仅为政府的行政管理提供便利，其也必须为生活于其中的每一个主体提供完善的权益的保障机制。处于社会中的弱势群体，更应当是我们法制建设中不可忽视的一个群体，要加强对其的保护力度。同时，我国还应当建立起完善的规划信息的公开和公众参与制度，以提高规划的民主性、可接受性和科学性。跨区域的城市圈或城市带的法制建设也是我国未来法制完善的一个急迫任务。这关系着区域经济的发展能否持续、能否发挥中国大城市尤其是特大城市的聚集效应等功能，从而达成我国经济社会持续发展的战略目标。

2.3 统一协调，科学规划

城市规划是城市建设的龙头和灵魂，规划要做到合理布局、科学规划，不应千篇一律，各种社会服务建设要齐全。必须从经济效益、社会效益、生态效益、市场效益等方面来制订和实施。强化规划管理，规划一经确定，要坚持不变，通盘考虑，综合协调，不能形成一任领导一张图，要做到一张蓝图画到底。规划不应是以我为中心的“小而全”的“个体”，而应是“承上启下、突出特色、优势互补、协调发展”的群体网络。既要考虑县城的总体布局，又要考虑每一个区域的布局。

参考文献

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