我国规划环评工作存在的问题及应对策略

王胜利

◆ 中图分类号：X820 文献标识码：A

内容摘要：规划环评符合科学发展观的要求，因此要从战略的高度认识和推进规划环评工作。规划环评的缺失隐含巨大的环境风险，我国的规划环评工作进展缓慢，制度中存在许多问题。为此政府部门必须依法开展规划环评工作；改革完善现有的规划环评体制；加快立法，严肃执法；建立社会公众参与环境保护的制度；加大对违法行为的惩处力度。

关键词：战略 规划 环评 体制

规划环评主要是对区域的资源环境承载能力进行深入分析，对区域内大气环境、水土资源、固体废弃物、城市发展定位、总体空间布局、生态功能分区等各要素之间的相互关系进行科学评价，使规划中的各要素布局趋于合理，并提出应当采取的预防措施，最终创造一个良好的生态环境。与单个建设项目的环境影响评价不同，规划环评更具有前瞻性和全局性，能从源头上防止环境污染。实施规划环评，能够防止高耗能、高污染项目的盲目上马，避免城市产业发展布局重合、定位冲突，改变流域和区域开发条块分割、各自为政的混乱局面。

规划环评工作的缺失隐含巨大环境风险

我国目前面临的环境污染问题大多是布局性和结构性的。2005年11月发生松花江水污染事件后，原国家环保总局（现为环境保护部，下同）启动了全国化工石化项目环境风险大排查行动。半年多的排查结果显示，总投资近10152亿元的7555个化工石化建设项目中，81%布设在江河水域、人口密集区等环境敏感区域；45%为重大风险源。我国75家重点钢铁企业中有26家建在直辖市或省会城市，34家建在百万人口以上的大城市，重工业发展与大城市群众生存质量的矛盾已经凸显。

以太湖流域的无锡市为例，每平方公里就有10家工业企业，污染物的排放总量已经超过了当地的环境容量。能源重化工基地的规划布局问题也相当严重。黄河中上游的宁夏、陕西、内蒙古等省区煤炭资源丰富，近年来争上能源化工项目。仅内蒙古鄂尔多斯一个市就有4个相同功能的煤化工基地。要实现能源化工基地的跨省区合理布局，从源头上防止对生态环境造成破坏，就需要进行战略规划环评。

2003年9月实施的《中华人民共和国环境影响评价法》主要规定了项目环评，但是以规划环评为核心的战略环评制度没有完全确立。党的“十七大”报告将科学发展观列入中国特色社会主义理论体系，首次将生态文明建设与经济、政治、文化和社会等问题相并列。可持续发展作为国家战略，重要内容是国土整治规划与产业规划，对这些规划进行的环境影响评价属于战略环评，从而确立了规划环评在国家战略体系中的地位。

规划环评工作存在的主要问题

（一）对规划环评工作认识不足

长期以来，一些部门和地方领导存在重发展轻环保的思想，不对建设规划和项目进行环评，或要求环保部门为违法建设疏通道路，以牺牲环境为代价换取一时一地的发展与繁荣。按照《环评法》的要求，政府出台的所有长期、中期、短期规划都要经过环境影响评价，但自从《环评法》实施以来，国家有关部门批准的规划就有近百项，真正做了规划环评的没有几个。增加一道规划环评的前置程序，必然会使许多项目因为环保问题而搁浅，影响地方GDP增长，也会影响到相应官员的“政绩”，推行规划环评的难度可想而知。一些企业负责人和政府官员认为，只要地方经济能发展，等建设项目开工后再补办环境影响评价手续也不迟，有的建设项目完工或投入使用后，也不办理环境影响评价手续。

（二）政府部门之间缺乏协调机制

规划环评所注重的长期、全局利益，往往与政府部门的眼前和局部利益相冲突，很多地方和部门对规划环评工作以种种理由回避推脱，致使规划环评工作进展缓慢。在《环评法》实施后两年多的时间里，国家环保总局仅完成了《全国林纸一体化建设“十五”及2010年专项规划》这一项规划的环境影响评价。2005年，国家环保总局启动规划环评的时候，就宣布尽快启动相应的立法准备和政策试点，计划于2007年推出《规划环评条例》，但是由于规划环评工作涉及发改委、建设、规划、环保等政府部门，各部门之间的利益冲突使得《规划环评条例》至今未能出台。 （三）环保部门执法权力缺乏保障

按照《环评法》规定，环保部门对于规划环评行使的是“审查权”而非“审批权”，这两种权力的法律效力相差很大。目前环保部门尚不具有审批规划的权限，规划环评工作由环评机构承担，环保部门召集相关业务部门进行审查后提出意见，但最终审批权归地市级以上政府或行业主管部门，如发改委、交通部等。可见，环保部门的权力缺位造成规划环评不能切实推行。另外，目前的政府预算中没有规划环评这一科目，进行规划环评缺乏经费。

（四）规划环评法律制度存在缺陷

《环评法》对规划环评只作了原则规定，具体的程序、内容、责任不明确，影响了规划环评工作的开展。虽然国家环保总局在随后出台的《规划环境影响评价技术导则（试行）》中提出了规划环评的早期介入原则和工作程序要求，但并未与具体的政府决策流程对接，现有的规划环评大多是在决策链的末端进行，无法体现规划环评作为战略环评的重要地位。同时，审批程序存在地方与中央倒挂的问题。按照《环评法》规定，地方规划环评不需要拿到环保总局审查，但这些规划中往往又包含着一些国家重点建设项目，而重点建设项目的环境影响评价报告必须到国家环保总局来审批，这样就会出现规划环评通过了地方的审查，但是具体建设项目却没有通过国家审批的情况。

再如：按照《建设项目环境保护管理条例》第九条规定，申请单位提交项目环评文件是工商行政管理部门为其办理注册登记手续、核发营业执照的前置条件，而工商部门则以国家工商总局制定的《企业登记前置许可目录》并无此规定为由拒绝执行。如果工商部门只管签发营业执照，等到违法了再由环保部门来处理，结果只能是加大了经营者的经营风险，也增加了环保部门的执法难度。

（五）规划环评机制尚不健全

据2008年6月全国人大常委会的执法检查报告反映，环保部门与环评机构存在的利益关系，影响了环评审批的公正性。全国现有环评机构中，环保系统所属从事环评的科研机构占甲级环评机构的24.7%，占乙级机构的48%。一些环评机构与建设单位存在利害关系，将环评变成顺从建设单位愿望的合理性论证，丧失客观、公正、科学立场。2008年前9个月，环保部直接受理的群众行政复议案件总数比2006年增加了170%，其中一半以上涉及环评质量问题。还有，当前社会公众对环境保护的认识正逐渐深入，参与环境保护、政府决策和管理社会公共事务的热情很高，但公众参与环境保护的制度不健全。

推进规划环评工作的策略

（一）政府部门必须依法开展规划环评

规划环评遇到的主要阻力来自于地方政府，为此要从根本上解决政府官员的思想认识问题。要实施官员环保政绩考核和问责制度，政府部门拒绝实施规划环评的，就应承担行政不作为的法律责任。不可否认，我国部分地方政府非常支持规划环评工作。比如，《宁波市国民经济和社会发展第十一个五年规划纲要环境影响报告书》对本市“十一五”规划纲要提出的发展战略、产业结构、空间布局和环境保护目标等内容进行了综合论证和评价，提出了优化调整建议以及避免或减缓不良环境影响的对策与措施。2006年5月，上海市出台了《上海市实施〈中华人民共和国环境影响评价法〉办法》，对规划环评作出了比较完善的规定。根据这一办法，上海对正在进行的“金山三岛”、“嘉定新城”、“上海滩涂开发与保护”等规划进行了规划环评。对于中央和地方政府来说，要完善各地、各部门之间的协调机制，加强沟通和理解，共同推进规划环评工作的开展。

（二）改革完善现有规划环评体制

第一，环评业务必须由独立的环评机构来承担，环评机构应当与环保部门完全脱钩。严禁环保部门在环评机构参股，更不允许环保部门以各种方式推荐、介绍、指定环评机构，索取、收受各种名目的回扣，确保环评工作不受干扰。第二，要建立淘汰机制，对弄虚作假、环评质量低劣的机构要吊销其资质。第三，推行“黑名单”制，对严重违规的环评人员，3年内禁止其从业。第四，制定环评质量标准考核体系，使检验环评质量和效果、考核环评机构和专家具有统一的标准，提高环评的客观公正性。第五，环境保护部应构建促进环评审批科学化、民主化的长效机制，坚持实行环评的受理、审查、审批“三分离”，审批的条件、过程、结果“三公开”。最后，为了改变目前因环保部门的权力缺位造成规划环评不能切实推行的状况，建议规划环评的最终审批权归环保部门，同时在政府预算中增加规划环评支出，对规划环评工作提供财力支持。

（三）尽快解决无法可依和有法不依的问题

《规划环评条例（征求意见稿）》对规划环评的范围、条件、程序和责任都有明确的规定，只是现在尚停留在征求意见的阶段。该法规的出台可望解决我国目前规划环评领域无法可依的局面，所以要加快《规划环评条例》的立法工作。规划环评中存在“守法成本高、违法成本低”的怪现象，这也是违法行为屡禁不止的一个重要原因。环境保护部应加强与监察机关、司法机关的联系，形成合力，依法追究违法部门和人员的法律责任。要健全建设前、建设中和建设后的环评管理工作机制，加强全过程监管，改变重审批轻管理、重事前评价轻事后评估的传统工作方式。

（四）建立公众参与规划环评的制度

公众参与规划环评能促进政府决策的科学化和民主化。规划编制单位应该向社会及时公布信息，征求公众意见，对意见比较集中的事项必须进行听证。要广泛宣传规划环评，普及环评法，使公众能主动对规划环评进行监督。对于重大建设项目进行环评时，不能由项目建设单位单独委托环评机构，而是应当召集该项目的利害关系人共同讨论决定。环评报告应当公开，接受社会的监督。或者对需要进行环境影响评价的项目，选择几个环评机构到环保部门进行竞标，环评费上交环保部门，环保部门择优选择环评机构，杜绝规划环评中的腐败行为。建立公益诉讼制度，赋予任何单位和个人对应当而没有进行规划环评的单位提起诉讼的权利，有利于对规划环评的监督。

（五）加大对违法行为的惩处力度

《环评法》第31条规定，对于建设项目已经完工而没有办理环境影响评价手续的单位，环保部门只能要求其限期补办手续；当建设单位逾期不补办手续时，环保部门可以对其罚款，但最高不能超过20万元；对主管人员和其他直接责任人员依法给予行政处分。该规定责任主体不明确，适用范围狭窄、责任偏轻。《规划环评条例》应当规定对未办理环境影响评价手续的建设单位直接进行罚款，并增加罚款额度；造成环境损害的要承担损害赔偿等民事责任；对单位负责人予以行政处分或行政处罚，直至追究刑事责任。对于提供虚假环评报告的，应当追究环评机构及评价专家的法律责任。

参考文献：

1.步雪琳.化工石化业存在严重布局性环境风险.中国环境报，2006

2.潘岳.规划环评阻力来自利益冲突.人民日报，2007

3.郄建荣.五大因素掣肘规划环评步履维艰.法制日报，2006