亮剑大河

文　韬

1998年底，国家计委、水利部联合颁布了《黄河可供水量年度分配及干流水量调度方案》和《黄河水量调度管理办法》，1999年3月，国家授权黄河水利委员会对黄河施行统一管理，对黄河水点量实行统一调度，并确定黄河水利委员会为统一管理和调度黄河水资源的执法主体。黄河水资源管理有了尚方宝剑!

调动大河

1999年3月1日，黄河水利委员会发出第一个调水令，黄河水资源统一调度的帷幕由此拉开。3月11日，黄河开始恢复过流，万里黄河再度奔向久违的大海。

水量调度是一项全新的、开创性的工作。几百个流量的黄可水，需要他们精确到几个流量来分配，气候、河道等情况错综复杂，难度超乎寻常。

水量调度不同于电量调度。由于众多的不确定因素，决定了这是一个极其复杂和艰辛的过程。比如调水预案的制订，它需要前一年就预测第二年的来水情况、沿黄的耗水情况，并按时间和断面进行分配。在现有的科技手段下，这是一件很难办到但又必须做好的事情。

专家给我们介绍，从黄河上游刘家峡水库调度的水流到黄河下游利津断面需要一个半月的时间。一个半月对于黄河这条跨度很大的河流来说，水情、雨情就可能发生很大的变化，更不用说一年了。1992年7月下旬，山东大旱，刘家峡水库奉命加大流量向下游供水。可谁知，8月下旬，下游突降暴雨，水流到下游时正好遭遇下游的洪峰。这时，群众已不是抗旱，而是抗洪了。

在水量最少的日子里，黄委水文测验加密测量断面，增加测量频率，以最大限度地整体把握全河水量的变化。几百个流量，让他们精确到几个流量来分配。2000年6月中旬开始，黄河利津断面流量越来越小，情况万分紧急。黄委水调局立即作出暂时关闭夹河滩至孙口断面之间所有涵闸的决定。6月22日，黄河利津断面只有两个流量。仅郑州以下就有94个引黄涵闸，只要有一个闸门失控，黄可就会立刻断流。对全河的掌控要做到毫厘之间，难度可想而知。

在水情较好的条件下，黄委依然坚持科学运筹，精细调度，优化配置。在3～5月份河口地区水生物繁殖最旺盛的时期，黄委通过小浪底水库有计划地增大入海水量，促进了河口三角洲地区的生态环境良性改善。黄委还调度水量首次开展了优化并利用桃汛洪水冲刷降低潼关高程试验，成功进行了多次黄河调水调沙，不同程度地改善了黄河干流水库和河道淤积状况。

治河新策

由于自然因素与人类活动的影响当今世界江河中断流现象日益增多，北美洲的科罗拉多河、非洲的尼罗河、中亚的阿姆河、澳大利亚的墨累——达令河等著名河流均发生过断流。而目前，全世界也惟有黄可解决了这一问题。

求解这一世界难题的答案就在于创新。

黄河在我国七大江河流域中首开水量统—调度先可：

黄河是我国大江大河中首次进行流域初始水权分配的河流：

费可在我国率先实施了以流域为单元的取水许可总量控制管理；

黄河第一个在我国将水权转换理论付诸实践：

黄河诞生了国家关于大江大河流域水量调度管理的第一部行政法规……

我们不能拒绝假设：假设黄河水资源仍然各取所需而没有国家干预，已经年断流226天的黄河在天灾之下将会恶化到何种地步?如果没有几代黄河人遵照国家治水方针，总结并继承前人经验，进行的富有智慧的法律与行政手段创新、工程措施创新、经济手段创新、科技创新和理念创新，黄河的“健康生命”又何谈永续?

2006年8月1日，《黄河水量调度条例》正式施行。这是全国第一次为一条江河单独设立的法律法规，在黄河治理开发与管理的历史上，具有里程碑的意义。据称从拟定到审批通过，时间上较之一般的行政法规大为缩短，可谓“特事特办”。

这部《条例》的一大亮点就是，建立了更加严格的水量调度责任制。在以往黄河水量统一调度过程中，曾经出现某些省份在取用黄河水上为了照顾自己的利益，超标使用黄河水的现象严重，而且由于无法可依，在监管上也存在一定的“言区”。并且，相应的超标责任制度也没有跟上，这让黄河水成了人人皆可分而食之的“唐僧肉”，超分黄河水量的问题在很长一段时期内难以解决，黄河水总量控制缺少了一道“安全阀”。

《条例》针对这些情况，建立了地方人民政府行政首长负责制和黄河水利委员会及其所属管理机构、水库主管部门或者单位主管领导负责制。沿黄省区的行政首长作为本区域水量调度过程中的第一责任人，如果区域内的黄河水量使用超标，那么行政首长就是问责的第一责任人，并且还规定了相应的行政处罚和刑事处罚办法。责任人明确，权责清晰，这就犹如一道无形的“绳索”把行政首长的责任和黄河的水量调度“捆绑”在了一起，形成了全方位、立体的调水保障体制。在条例施行之后，各地黄河水量取用的权利被加上了一道牢固的“安全阀门”，超标使用的现象得到了大大改观，黄河水真正的被“管”了起来，黄河水量的总量控制得以实现。这一制度也成为整个黄河水量调度过程中一步值得称道的“妙棋”。

此外，《条例》同时设置了一个专门的内容，叫应急调度。当梵可出现了预警流量，重大、严重的干旱等等情况下，方案的制定部门要专门作出旱情紧急情况下的应急调度预案，报国务院或者由国务院授权的部门批准，批准之后，这个预案，各省级人民政府、流域机构和各水库以及工程管理单位必须无条件服从，这也让危机环境下的调水“号令”成为了真正的尚方宝剑。

自此，黄河的水量管理、调度纳入了法制轨道，建立起了一个黄河水量调度长效机制，极大地促进了有限的黄河水资源的优化配置，缓解了黄河流域水资源供需矛盾和水量调度中存在的问题；并且，统筹协调沿黄地区经济社会发展与生态环境保护，减轻和消除黄河断流造成的严重后果，为当地人民群众的安居乐业和长远发展提供了有力的法律保障。

这部具有开创性的治河条例也为其他流域提供了可供借鉴的成功经验，此后，全国先后出台的几部流域性的法规也多参考这部法规的范本。

从工程措施创新上来讲，黄河流域尤其是在干流上，修建了控制性的骨干工程，这些工程就可以把富余时段的水量调剂到紧缺时段去用，充分发挥了水库蓄丰补枯调节的作用。

现在的黄河水量调度，已经实现了数字化和信息化，在调度中心的一台电脑上，就能远程控制千里之外的每一个闸门，取得每一个水口的数据，所有的调水方案在推出之前，都会在数字黄河的电脑程序中模拟运行，把所有可能遇见的情况进行数字模拟，之后，再把成熟的方案放到原型黄河上执行。这一创新的技术大大减少了决策的误差，提高了调水的准确性。

从经济手段创新上，黄河流域现在在用水比较集中的地方，实行了水权转换的方案，就是在总量不增加用水的情况下，由工业项目出资来衬砌农业灌区的灌溉渠道，省出来的水由工业项目使用，这项达到多方共赢的经济手段在内蒙、宁夏试行取得良好的社会与经济效益。对黄河水量的控制还包括相应地提高了水价，改变之前黄河水任意使用不讲节约的粗放模式，提高了用水户的节水意识，让黄河水的使用效率大大提高。

2004年，黄河水利委员会提出了“维持黄河健康生命”的治河新理念，这是新的治河条件下创立的全新治黄理论框架，是黄河治理的终极目标。

“维持黄河健康生命”的治河理念，对黄河治理、黄河生态文明建设具有深刻影响。其生命力主要在于提出了人与河流和谐关系的理论建构。“维持黄河健康生命”理念呼吁建立人与河流的伦理关系，果敢地放弃人类中心主义和物质主义价值取向，尊重河流生命，维护河流尊严，构建人与河流的和谐关系。“人类在治理开发河流时，需要建立一种至高无上的生态良知、生态道德和生态责任，并以此作为共同遵守的道德规范和行为准则”。

黄河水量成功调度，在社会上引起了强烈反响，中央领导也给予了充分的肯定。时任国务院总理的朱镕基批示：“这是一曲绿色的颂歌，值得大书而特书。”时任国务院副总理的温家宝批示：黄河在大旱之年实现全年不断流，为河流水量的统一调度和科学管理提供了宝贵的经验。

黄河调水多年来的宝贵经验也正在成为许多后来采取统一调水管理模式河流的管理范本，例如，塔里木河、黑河调水也都成功“复制”了黄河调水模式，取得了非常显著的生态与社会效益，这也印证了“黄河调水模式”的科学性和生命力。

调水往事

常炳炎，曾任黄河水利委员会副总工程师和第一任黄河水量调度管理局代理局长，是当时调水的亲历者。

采访在他爽朗的笑声中开始。透出当年调动大河之水的气度。说起调水的成功，他说，这绝对不是某一人某一时的功劳，也不是某一个部门的功劳。调水的成功得益于全社会的推动和几代人的努力。

首先，全社会共识。黄河断流已经引起了全国乃至世界的高度关注，无论是中央还是黄河流经的地方，都有迫切解决的愿望。即使是那些可能因调水而利益受损的部门，也意识到黄河统一调水势在必行。

其次，良好的基础。主要是指1998年《黄河可供水量年度分配及干流水量调度方案》和《黄河水量调度管理办法》。此后调水证明，这个方案具有非常好的可行性。黄河调水总量为580亿立方米，方案为黄河预留了210亿立方米的生态水，增强了调水的可操作性。要是把水完全分配光，那就没有任何余地，调水就不好开展。

第三，沿黄省区的大局意识。沿黄各省区虽然对水量的分配上有讨价还价，但是对统—调水都积襁支持。没有抵触情绪，这体现，了中国在制度上的优势。美国的科罗拉多河和澳大利亚的墨累一达令河一直受到断流的困扰。由于沿河各地区对水量的分配争执不下，所以一直没法解决。

第四，黄河水利委员会上下齐心协力。黄河水量调度方案的删其实从上世纪80年代就开始了。等到方案批准实施的时候，很多参与规划的同志都已经退休，但是他们依然很关注。其实，水量调度不断在进步。特别是目前“数字黄河”的建成，使水量调度精准化，不仅保证水量，还能保证水质。

万事开头难。说起首次调水，常工感慨不已，说最大的困难就是时间紧。

1998年12月批准调水方案。黄委接到通知已经是1999年2月份。接到通知后，黄委立即行动。常工清楚地记得，1999年2月5日，黄委筹备成立了黄河水量调度管理局。他临阵受命，由于时间紧，工作关系都来不及办理。2月8日，从其他部门抽调而来的几名技术人员聚到—起，成了第一批水调工作人员。虽然时值春节，他们的心思却全在黄河水量的精心调度上，夜以继日地盘算着前期雨、水情，统筹着各方的需求和可能供给。

黄河的情况比较复杂。虽然黄河调水方案中明确黄河年可分配水量为580亿立方米，但是这个分水总量参照的是历年的平均数值。实际调水面临的是，有的年份水量大，有的年份水量小。还涉及一个问题就是，有的省份降雨多，有的省份降雨少，如何弹性分配，各个省区很难协调。

第一次开协调会的时候，第一天各省区的代表就基本争吵了一天，等大家都累了才继续协调。说到这里，常工不由得开怀大笑：“这实际上也是一个策略。”

他说，目前很多河流都实现了流域统一调水，都很成功。这都得益于黄河的开创性的成功实践。

黄河统一调水已经走过了十年，作为过来人，常工不断强调，这不是某一人的功劳，这属于整个社会。