河北省节能减排市场机制及政策措施研究

谷立霞　杨亮亮

摘要：本文通过对河北省进行节能减排工作的调研，重点对河北省节能减排工作存在的问题及其根源进行了分析，在此基础上，提出了建立健全节能减排市场机制的基本框架，并结合河北实际给出了具体的政策措施，为以后的节能减排工作提供指导。

关键词：节能减排 市场机制 政策措施

0 前言

近几年，我国经济发展迅速，取得了很大的成绩。但是，也因此导致很多重要资源供应紧张，制约了我国经济的进一步发展。为此，党的十六届五中全会提出把节约资源作为基本国策，并明确提出“十一五”期末单位GDP能源消耗比“十五”期末降低20％左右的目标，第十届全国人民代表大会第四次会议批准的《中华人民共和国国民经济和社会发展第十一个五年规划纲要》将其列为约束性指标。节能减排是贯彻落实科学发展观、转变经济增长方式、构建资源节约型和环境友好型社会的一种重要途径，不改变我国粗放型的生产方式，自然环境和人类社会都承受不住，只有坚持节能减排、清洁生产，才能实现经济的快速发展。而且，全球变暖已经是全球关注的问题，所以加强节能减排也是应对全球变暖的迫切需要。

1 河北省节能减排工作现状

河北省是一个重化工业特征突出的省份，能源消耗巨大。尽管自“九五”以来，河北省在环境保护上做了大量的工作，并取得了显著的成绩，但由于处在经济技术发展阶段，激励机制和管理体制尚不完善，河北省生态环境基本上处于“局部有所改善、总体仍趋恶化”的严峻状况。面对繁重的节能减排任务，河北省积极贯彻落实国家的宏观调控政策，在进入“十一五”后把节能减排作为推进河北省经济发展方式转变的第一抓手全力落实。按照国家宏观调控精神和产业政策要求，河北省委、省政府把全面推动工业企业的节能减排与调整产业结构、控制“双高”行业过快增长结合起来，多措并举、强力推进。省政府先后出台了《河北省节约能源条例》、《加强节能工作决定》、《节能减排综合性实施方案》等一系列文件，提出“十一五”期间，万元生产总值能耗由2005年的1.96吨标准煤下降到1.57吨标准煤，降低20%左右，主要污染物排放总量减少15%的目标。并且制定了一系列节能减排的政策措施，通过采用行政、经济、科技等多种综合手段，对钢铁、水泥、焦炭、电力、造纸等高能耗、高污染行业加大了淘汰落后力度，强力推进节能减排，努力优化产业结构，取得初步成效。

但与此同时，以行政手段为主的淘汰落后产能政策体系，使得节能减排的效果和规制成本都不理想。在河北省的节能减排工作中，出现了很多问题,以下进行具体分析。

2 河北省节能减排存在的问题

2.1 政府部门服务不到位 一些政府部门对企业节能减排工作支持不够，缺少配套政策。一些企业担心政策多变，自己率先响应政府号召进行节能减排的改进工作，怕的是最后政府部门对其它污染重的企业不了了之。节能减排对企业来说，既是一种资产损失，也是一种收益损失。如淘汰水泥机立窑，立窑生产系统的数百万元甚至更多的设备，包括新型大布袋除尘设备，只能作废铁处理，损失较大。政府虽作了些补偿，但占损失总量的1/10还不到。

2.2 地方政府的财政税收收入短期受到的损失严重 节能减排工作涉及到地方和企业的利益，涉及到政府经济指标的考核，涉及到经济补偿、员工安置、债务清算等善后处理问题，工作难度很大。特别是一些欠发达地区，所要淘汰和关停的对象往往是当地主要的收入来源和就业渠道，淘汰工作阻力重重。有的地方政府因而畏难却步，对节能减排工作抓得不力。

2.3 大量下岗职工短期再就业难以解决 我省大部分地区以传统工艺、劳动密集型企业为主，淘汰这些企业，必然会出现大量下岗职工。据统计，由于近年节能减排工作淘汰了很多企业，已使城镇在岗职工就业率明显下降，2007年末，在城镇单位就业人员中，在岗职工486.22万人，比2006年末减少1.85万人，这部分人员由于劳动技能单一，很难在短期内实现再就业，极易引发社会问题。

2.4 企业主体私营化行政命令手段不适应 在节能减排工作中，国有和乡镇企业比重较大，因此，主要依靠行政手段开展节能减排工作就比较明显。但是，面对现在私有资产的退出，绝不能轻率、单一地使用行政手段。尤其是在《中华人民共和国物权法》刚刚获得全国人民代表大会通过的情势下，对私有资产的处置要有法律依据，要符合市场规则。

3 河北省节能减排工作存在问题的根源分析

3.1 淘汰不能兼顾发展，淘汰政策不足以引导产业结构调整和优化 一些地方虽制定了支持和鼓励高耗能高污染行业进行节能减排技术改造的具体措施和办法，明确了“上大压小，扶优汰劣，有保有压”政策方针，但在政策执行过程中却不能落实到位。淘汰污染严重企业的政策对于引导企业将内部价值链和产业价值链对接管理不足，市场准入、鼓励发展等政策制定缺乏鼓励企业产业链差异化定位的具体手段，淘汰污染企业的相关政策不能促进重点企业的上下游及侧向产业链的节能减排配套建设，构建产业配套体系，这是造成产业链缺失，甚至地区性产业链失衡以及产业结构调整不力的根本原因。

3.2 节能减排善后机制乏力，地方政府主观上抵制 在当前节能减排工作中缺乏对落后产能退出机制的系统全面研究，更多强调了责任和义务，对地方政府、业主、职工的损失补偿问题考虑不多且力度不够，使节能减排工作受到了来自基层利益相关者的阻力，例如钢铁等重工业企业对地方GDP、财政收入拉动力很强，特别是经济相对落后的地区，一些技术装备落后的小钢厂，在当地往往是财政收入的大户，而且还提供一大批就业岗位，所以一些地方政府从局部利益出发，不但不情愿淘汰这些企业，甚至与中央和省政府有关政策进行博弈。

3.3 节能减排工作过于强调行政手段 我省颁布的一系列加强结构调整、节能减排的政策中，对落后的生产工艺、设备以及企业，不提供任何形式的信贷支持，不予办理用地手续，不发放生产许可证或依法收回生产许可证，不安排运力，以及对节能减排不力的地区限批、缓批相关新建扩建项目等。上述措施在一定程度上遏制了污染严重的小企业“遍地开花”、“久攻不下”现象的蔓延，但这些措施有些过于强调行政调节手段，较少采用市场经济手段优化配置资源。目前采取的很多措施还起不到“釜底抽薪”的作用，过多地依靠行政手段关停污染严重的企业，不仅很难起到应有的关停效果，甚至还部分造成了“上有政策、下有对策”，“严了老实人、宽了胆大人”的局面。

3.4 相关法律法规还不完善，节能减排工作的社会环境得不到保障 从我国节能减排的实践来看，主要由政府相关部门下发行政文件，提出节能减排的要求和政策，但行政文件代替不了法律，对违反政策的行为制止或惩罚缺乏法律依据。我省一方面为大规模节能减排付出了巨大代价，另一方面一些新的高能耗、高排放，低产能仍在不断产生，有的地方甚至陷入了落后产能“淘汰—上马—再淘汰”的怪圈。更有甚者，那里风声紧，这里有余地，落后产能趁机转移。长三角已经“难容”制造业的扩张，“腾笼换鸟”出来的污染企业，竟然也在我省安家落户。

4 河北省节能减排机制体系设计

4.1 构建节能减排的长效机制 环境资源全成本价格机制。整合社会研究机构的资源和力量，开展环境资源全成本价格机制研究，充分利用价格杠杆等经济手段，建立健全“谁污染、谁治理，谁投资、谁受益”的环境价格机制，补偿治理成本，完善资源节约、资源替代与资源合理开发的激励、约束和补偿体系。经济补偿与援助专项机制。设立节能减排经济补偿与援助专项基金，继续实施递减性补贴政策，同时采用市场机制实现一部分经济补偿，参照关停小火电中发电量指标的有偿转让模式，探索适合其他行业淘汰落后的市场补偿机制。采用低息贷款、减免税费的方式鼓励落后产能转产转型，并可立项、土地审批等方面给予一系列政策优惠。

4.2 探索建立节能减排服务支持体系 建立节能减排咨询服务中心，专门负责为企业提供节能方案和节能新技术的推广及质量检测与标准对接服务，同时，搭建相关项目成果交易平台，促进先进适用节能技术成果的产业化推广，加快科技成果转化,提高能源综合利用效率。另外，按照产业政策类别梳理现有政策，明确执行部门，并将梳理好的各项政策汇总，形成汇总目录和政策大全，通过书面下发或网络上传，方便企业和有关机构、部门随时查询和贯彻落实。

4.3 建立节能减排公众参与体系 建立社会公众参与环境保护的有效机制，充分保障公众的环境知情权、参与权、监督权，鼓励和引导广大群众从自身做起，积极参与环境保护，推进环境保护工作的社会化进程。广泛深入持久的开展节能减排宣传教育，还可以建立淘汰落后产能政策制定及管理公众听证制度，建立并完善节能减排公众参与通道和激励机制。

5 河北省节能减排的政策措施

5.1 完善落后的相关地方性法规和政策体系 建立健全法律法规，增强执法依据。以科学发展观和构建和谐社会为指导思想，抓紧制定当前节能减排所需要的法规条例，同时清理、废止或修订已经整体或部分失效过时的法规。

此外，还可以完善立法主体，保障立法的客观公正。尽快出台节能减排的管理条例，明确相关主体权利义务。加快制定节能减排的管理制度体系，强化并规范执法操作。或者以优化产品结构作为突破口和主要抓手，节能减排的同时促进产业链的延伸。

5.2 加强各级政府部门的行政执法力度 完善法律法规的同时，重要的是还要加强政府部门的行政执法力度。尽快制定河北省节能减排规划体系，规划应突出淘汰的重点、关键环节及领域，并就具体产业领域做出具体规定，内容应涵盖基本方针、综合性政策及政策实施所需事项。

积极开展行业对标研究，修正完善河北标准体系。由省环保局主持，尽快委托相关科研机构、研究院所、行业协会及有关生产企业，以国家标准规范为指导，综合考虑生产工艺、排放水平以及处理成本等方面的因素，并参考国外相关环境标准和企业意见，确定出标准排放限值，搞好河北省节能减排工作分行业、分产品类别的相关标准体系修订与制定工作。所以要尽快开展全省工业企业污染物排放的普查工作和部分重点行业的排放标准的研究，优先抓好钢铁、造纸等行业排放标准的修订工作。

5.3 企业、社会及政府自我激励机制 建立企业家报酬绿色化机制。企业环境管理体系的规范目标模式是ISO14000系列标准，以及参照该标准建立和实施的企业内部环境管理机制。在此基础上，将企业的社会责任纳入企业综合贡献之中，对企业家的报酬核算也在扣除污染治理成本之后进行。

完善政府部门绿色绩效考核机制。许多环境污染问题的根源就在于地方政府发展经济地方保护主义，所以可以将节能减排指标完成情况纳入各级经济社会发展综合评价体系，作为对政府领导班子综合考核评价的重要内容，把综合考核评价结果作为对政府领导班子调整和领导干部选拔任用、奖励惩戒的重要依据。

建立社会公众消费结构绿色化激励机制。政府机构应带头加强节能和绿色采购，认真落实《节能产品政府采购实施意见》和《环境标志产品政府采购实施意见》，严格履行规定程序，进一步规范政府采购行为，确保政府采购公开、公正、透明，完善政府采购节能和环境标志产品清单制度，不断扩大节能和环境标志产品政府采购范围。

参考文献：

[1]黄文焕.强化节能减排目标措施.促进化工经济发展.集团经济研究.2007.

[2]曾凡银.节能减排的市场机制研究.2008.

[3]关于河北省石化行业节能减排工作的几点建议.2008.

本文为2008年度河北省社会科学发展课题《河北省健立健全节能减排的市场机制与政策体系》，课题编号200801017。