论土地利用总体规划和城市规划存在的矛盾及对策

许　婕

摘要:本文在分析新一轮土地利用规划与城市规划之间产生的问题的基础上，根据规划及社会经济发展的基本原则，探求两者衔接和协调的基本途径。

关键词：土地利用总体规划 城市规划 协调

1 土地利用总体规划和城市规划存在的矛盾

从目前城市规划和土地利用总体规划的实施情况看，二者在很多方面还存在相互不一致，脱节甚至冲突的情况给规划的审批管理和实施工作带来诸多不便，更为严重的是土地资源没有依照规划得到合理开发利用和有效保护。两项规划的矛盾主要表现在以下方面：

1.1 负责两种规划编制的行政主管部门不同 当前，我国许多城市的土地利用管理由两个不同的部门负责。国土资源部门管理土地利用总体规划，建设规划部门负责城市规划。虽然国务院对两个部门的职责作了明确分工，但在实际工作中，许多方面又存在着职能交叉。两个部门从各自的利益出发，在用地功能布局、用地规模等重大原则问题上缺乏交流、信任和支持，使两种规划出现相互不一致、脱节甚至冲突的情况，规划的编制和实施也存在“两张皮”现象，给实际工作带来很大影响。

1.2 两大规划的目的、内容不同 土地利用总体规划是国土规划的组成部分，是国家根据国民经济发展和社会发展的需要以及土地本身的适宜性，对土地资源的开发、利用、整理、复垦、保护等在时间空间上所作的总体安排。城市规划，包括城市规划、分区规划、详细规划，比国土规划低一个层次，是城市建设的具体规划。从规划的内容上看，土地利用总体规划是国土规划、区域规划中对土地利用进行综合考虑的专业规划，包括进行土地资源与土地利用现状分析、进行土地需求预测、确定土地利用的目标和方针、进行土地利用分区、编制规划方案和实施规划措施。城市规划是综合考虑城市经济社会发展，以规划范围内土地资源为载体，对空间布局进行综合考虑和全面安排。

1.3 编制规程和工作路线不一致 土地利用总体规划的编制一般采取从总体到局部、从上到下逐级进行的方法，而城市规划采用的是从上到下与从下到上相结合的工作路线。土地利用总体规划的编制强调土地尤其是耕地的保护，耕地占用和保护指标的分配采取自上而下层层下达的方式，不得突破，带有很强的计划性。城市规划侧重城市的建设和发展，规划编制一般从各行业用地需求的角度进行各种土地利用的时空安排。由于工作思路和路线不同，往往造成两种规划在建设用地指标方面互不一致的情况，一般是土地利用总体规划的分配计划指标要比城市规划的需求预测指标偏小。

1.4 规划期限不一致 根据《土地管理法》，土地利用总体规划的规划期限由国务院确定。具体是由国家土地行政主管部门正式发文，对全国各级土地利用总体规划的规划基期规划期及规划基期数据做出明确的规定。新的土地利用总体规划编制规程要求县级土地利用总体规划的期限同国民经济和社会发展长期规划的期限相适应，一般为10-15年，近期规划一般为5年。而城市规划，其规划期限一般都由编制规划的政府部门根据城市的发展条件、发展趋势等自行确定，规划期限确定的随意性较大，城市规划的期限一般为20年，而且起始年差异很大，规划期限不同，制定的规划目标则不一致。结果出现两种规划在期限上的差异，使规划的可操作性降低。

2 土地利用总体规划与城市规划协调的途径

城市规划和土地利用总体规划是关系到城市持续、健康、协调发展的两项重要规划，两者必须协调，这既是法律的要求，更是促使两项规划顺利有效实施，发挥其应有的“保护和合理利用土地，促进城市可持续发展”作用的根本需要。要达到两者的协调和衔接，可以采取以下措施。

2.1 正确认识土地利用总体规划对城市规划的指导作用 根据我国土地利用现状特点和土地资源的实际情况，城市规划必须正确对待和解决土地的供求关系—供给引导和制约需求。土地利用总体规划是较城市规划更全面、更具体的对行政区域内的全部土地进行分析和研究后编制的，因此土地利用总体规划应对城市规划起指导作用，决定城市规划的城市用地规模;另一方面，城市规划对土地利用总体规划所确定的规模起验核和反馈作用，补充和完善土地利用总体规划的控制指标。这样，两者才能相互衔接和协调，真正发挥规划的指导作用。

2.2 逐步完善相关法规，保持规划期限、用地分类等方面一致 建议修改现行的城市规划法和土地管理法，修改造成两种规划编制方法和程序不一致的环节，如建设用地控制指标的确定等;建议制定国土规划法，强化和保障城市国土规划和区域规划编制，指导和协调两个规划的编制和实施工作。两者的规划期限最好同国民经济和社会发展5年计划和长远规划的期限保持一致，以便与地方国民经济发展目标相协调。在用地分类上，土地利用总体规划宜将与城市有密切联系的近郊农村居民点和工矿企业用地纳入城市范围。在土地利用分类中，还宜将风景名胜等从特殊用地中分解出来。因为特殊用地指有特殊使用和管理要求的用地，如军事外交用地和陵园等，一般要求单独设置。而名胜古迹和风景旅游用地是供居民参观游览的地方，城市近郊的风景点和名胜古迹可以作为城市绿地纳入城市用地。当然，两者用地分类不一致的地方很多，这里不一一列举。

2.3 明确土地利用总体规划对城市用地的管理内容 土地利用总体规划对城市用地的管理不是对具体用途的管理，而是对城市用地总量规模和占地规模的控制，在新增城市用地数量和城市发展方向上应与城市规划协调。土地利用总体规划在预测城市用地规模时，应综合考虑城市现状人均用地规模，城市历年的开发规模和未来地方的投资能力和上级下达的规划控制指标，选择合适的规划期内人均用地标准。根据预测的城市人口规模，求出合理的城市用地规模；根据保护耕地的原则，在选择城市用地时，尽量少占耕地。

2.4 协调人口和用地的统计口径，使两者相一致 城市人口的本意是指居住城市之中，享受城市基础设施和公共服务设施的人口，即城市驻地范围内的人口，具体应包括城市及其周围工业区的非农业人口，城市周围的农村人口和城市内居住1年以上的暂住人口。城市人口的预测应以城市体系规划和城市规划的预测为主，土地利用总体规划可以对城市规划预测的人口规模进行验证，若两者差距较大，应找出原因，加以协调。现行的土地利用总体规划的用地数据是以行政区划(如区、县)为范围进行统计的，而城市规划以规划区作为统计各类用地的范围。用地统计范围的不一致，造成两者中同类用地量的不同和不可比性。因此，两者必须以统一的口径统计各类用地。建议以行政区划作为统计各类用地的范围。统计各类用地的范围保持一致了，要统计某类用地量时，只需将各个行政区划内的同类用地进行累加即得。这样两者的城市用地规模才真正具有可比性，从而实现两者用地规模的控制和反馈。

总之，城市总体规划与土地利用总体规划的侧重点不同,但二者都是以土地作为主要规划对象,其核心内容都是为实现土地资源的合理开发、利用和保护,其根本目标是实现土地资源可持续利用和城市的可持续发展。

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