论我国环境法律制度的缺陷与完善

孙培育

摘要：法律制度的健全程度直接决定着法律体系的完善程度和可操作性，随着我国法制建设的不断完善，环境保护立法工作得到了逐步加强，但环境法律制度的构建仍然存在着一些问题，所以必须进一步完善我国环境法律制度，以实现可持续发展的战略目标。

关键词：环境法律制度；缺陷；完善

中图分类号：F46

文献标识码：A

文章编号：1672-3198(2009)08-0224-01

1我国环境法律制度尚需改善的方面

(1)制度体系构成的缺失。

目前，我国环境法律的一些基本制度或没有创设，或延展性不够，适用范围不广。作为实施环境法任务与目的的环境法律制度体系的内容应该能全面涵盖环境法的保护对象，兼顾考虑所有的环境法律关系主体，以及环境行为的整个过程，不能在领域上有所遗漏。但是，且前我国已有的基本制度的体系性是很不全面的，缺乏诸如环境权制度、生态补偿制度、环境行政补偿制度、环境损害赔偿基金和保险制度、环境公益诉讼制度、政府环境责任制度等基本性制度。

另外，许多制度适用的范围还比较窄，还不能充分发挥其应有的功能。譬如。环境影响评价制度目前主要适用于建设项目和专业规划方面，而对于政策、综合性规划、战略决策等就未予适用。

(2)制度体系构成的失衡。

第一，制度体系纵向的结构断层，上位制度缺乏配套的下位制度的支撑，下位制度缺乏上位制度的指导。

理想的制度体系应该是上位的基本制度有配套的下位制度作为支撑和支持，以保证上位制度的有效实施I而下位的制度也应有相应的上位制度的宏观指导，以保证制度实施的正确方向。这样，制度之间上下呼应相互配合，才能构成协调有序与统一和谐的制度体系，才能保证各项功能的良好发挥以及更好地发挥制度的整体合力。

我国的制度体系中这方面的问题比较严重，譬如环境事故应急制度作为一项环境法的基本制度，缺乏下位的与此相呼应的作为支撑的制度，如事故信息通报制度、事故紧急处理制度以及事故政府责任制度等。

第二，横向的配套性制度。尤其是保障性制度欠缺，使得许多制度运行受阻，实施性能差。

制度的良好运行与实施，除了该基本制度本身的设计要科学之外。制度间的相互协调与配合也是很重要的，不能出现制度间相互矛盾的情况。但目前仍然存在问题：“刚性制度”所需配套的“柔性制度”缺失；制度体系内不同制度间相互分割甚至相互抵触，配套性差；保障性制度缺失。

(3)现有制度之间的衔接不畅。配套性不强。

环境法律制度的问题，除了基本制度、具体制度制度和辅助性制度缺乏外，还有一个问题就是现有制度之间的衔接性不畅配套性不强，譬如现有的环境影响评价制度、“三同时”制度、清洁生产制度、排污申报登记制度、排污许可证制度之间的衔接就不是很好。

第一，“三同时”制度与“集中治理”制度脱钩。

根据“三同时”制度的要求，凡是对环境有影响的建设项目都必须建设配套的污染防治设施，这种做法实际上是一种分散的点源治理模式，与环境保护的“分散治理和集中治理相结合”的原则相背，实践中也可能造成资金上的浪费。并且“三同时”制度，体现了过强的指令性色彩，有必要进行适当的改革。

第二，“三同时”制度与清洁生产制度和综合利用制度的衔接不够。

“三同时”制度是在建设项目的初步设计阶段开始介入，之后虽然贯穿建设项目的施工、投产使用的全过程，但其主要强调的是在建设项目产生污染物后到把污染物排人到环境之前的阶段必须采取防治措施。从而保障最终的达标排放；而没有或较少关注生产过程内部的清洁生产和综合利用问题。因此，为了弥补这种的不足，在环境管理的实践中，“三同时”制度既要和环境影响评价制度搞好接力。又要注意和清洁生产以及综合利用制度搞好衔接。

2我国环境法基本制度体系的完善

(1)创新环境法律制度，健全环境法的制度体系。

以坚持科学发展观为指导，以“建设资源节约型、环境友好型社会”为目标，以“科学民主”、“权利本位”、“公平正义”和“务实高效”为理念，我们应该重新审视我国环境法律制度，着力建构如下新型的基本环境法律制度：环境公益诉讼制度；环境行政补偿制度；环境损害赔偿制度；环境基金与环境保险制度；生态补偿制度；环境行政指导制度；环境行政合同制度。

(2)完善现有的各项基本制度。

第一，完善我国的环境管理体制，建立和优化部门协调的机制，加强部门之间的合作，即针对资源开发的生态环境保护等问题，建立定期或年度的部门联合执法检查。加强对生态环境有重大影响的资源开发和项目建设的环境影响评价。建立较完善的生态保护统计体系。建立自然保护区动态管理机制，开展定期的自然保护区的质量和管理能力评估，建立自然保护区警告、升降级制度。把各级政府对本辖区生态环境保护责任落到实处，建立生态环境保护与建设的审计制度。

第二。推进和完善环境保护目标责任制。我国政府的环境保护责任目前主要体现为政府环境保护目标责任制。这一制度在我国目前的一些立法和政策性文件中已有体现，但并未真正形成一项完善的环境保护目标责任制度。由于考核内容缺乏量化指标、考核力度不够、对环境指标的重要性认识不足等诸多原因，政府环境保护目标责任制基本只流于形式，立法上缺乏具体明细的规定，难以操作，实际上其实施效果也很不好。

第三，完善环保奖励和优惠制度。所谓环保奖励和优惠制度，是指法律规定对环境保护与资源节约有贡献的个人和单位进行奖励或给予其享受倾向性优惠、优先、保护等待遇的制度。目前我国对于该制度还不是很重视，有的虽然也写在了法律上，但由于过于原则与抽象而缺乏操作性，今后，我国应大力加强环保奖励和优惠制度的改革与完善。从正面积极的促进环境法治建设的顺利进行。

最后，对其他制度的完善。主要有完善环境影响评价制度；完善环境治理设施的“三同时”制度；完善排污申报制度；完善排污许可制度；完善环境税费制度；完善限期治理制度；完善公众参与制度。

(3)注重制度之间的协调和配合，提高制度体系的整体功能

就完善环境法制而言，我们必须做好以下几方面的工作。一是必须构建环境保护的法治实践中迫切需要而现有立法没有的新型环境法律制度。二是必须对现有的环境法律制度进行修订和完善，使之能够适用环境法治的需要。

除此之外，我们还必须理顺各项制度之间的关系，以提高制度体系的整体功能。既要防止制度的重复建设，又要防止制度的真空，还要通过完善相关制度的立法，减少和消除制度之间的矛盾，使制度之间能够相互补充和互相协调，彼此衔接形成一套严密的制度链条，从而发挥制度体系的整体合力。

3结语

我国的环境法制建设自步入正轨(1979年)以来，已有三十年的历史，回顾我们环境法制的历程，我们确立了环境影响评价制度、“三同时”制度、清洁生产制度、循环利用制度、环境许可制度、限期治理制度、环境纠纷解决和侵权救济制度等环境法律制度，已经取得了一定的成就，但是，在面对污染严重、资源短缺、生态失衡的环境安全和资源安全问题越来越严重的残酷现实时，在环境法律制度上。还是存在制度真空、制度滞后和制度衔接不畅等不良现象，在制度存在问题的情况下就需要制度创新和完善，从而实现环境法律制度与市场经济衔接、互补并且共同发展，促进可持续发展，保护环境和环境权益，发展环境保护市场，防止污染转嫁，促进环境法律制度改革，实现人与自然和谐发展。