农村低保与扶贫开发如何有效衔接

党的十七届三中全会通过的《中共中央关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》专门写了一段“推进农村扶贫开发”，就扶贫开发的重大意义、战略决策、首要任务、工作重点、区域对象、社会扶贫，以及国际合作扶贫提出了十分明确具体的要求，为今后的扶贫开发指明了方向。其中强调要“完善国家扶贫战略和政策体系，坚持开发式扶贫方针，实现农村最低生活保障制度和扶贫开发政策有效衔接。”

一、扶贫开发与农村低保实施中存在的问题

扶贫开发工作与农村低保工作是相互衔接，相互补充的，只有合理配置二者的社会资源，做到人尽其才、物尽其用，充分发挥两方面的优势，才能充分发挥扶贫开发工作和农村低保制度的作用。但是，由于这两项工作分别属于性质不同的两个部门实施，又因部门之间统计口径不同，实施办法和方式不同，故而二者在实施的过程中必然存在一些问题。

1、扶贫开发扶持与农村低保对象识别机制有待进一步完善。在扶贫开发扶持和农村低保对象识别过程中，扶贫、民政部门由于受工作经费缺乏、工作人员素质参差不齐及统计口径不一等影响，很难百分之百准确确定扶贫、低保对象，难免会出现该扶贫而没有扶贫、该低保救济而没有享受低保救济的现象。

2、现有低保资金有限，不能达到“应保尽保”。如我县属国家扶贫开发工作重点县，县财政困难，拿不出更多的配套资金落实农村低保，致使低保标准低。据统计，2008年全县有贫困人口32041人，占总人口的6.96％；纳入农村低保的贫困人口只有18830人，占贫困人口的58.7％，还有41.3％的贫困人口未享受农村低保。另外，低保补差也较低，2008年我县农村低保人均补差只有52.7元。

3、扶贫开发与低保政策的实施，滋长了部分贫困户懒惰之风。新阶段的扶贫开发工作和现行的农村低保政策，覆盖面广，滋长了部分人的懒惰习惯。如有些贫困户，自定为低保户以后，每个月都往银行跑，看政府是否把钱存入折子，一旦进账则取出消费一空。此举一方面反映出贫困户确实贫困，家里的大部分开支寄希望于低保金；从另外一方面反映出部分贫困户“等靠要”思想严重，对发展生产存在畏难情绪，迈不开步子。

二、加强扶贫开发与农村低保相互衔接的对策建议

低保维持生存，扶贫促进发展，两者相辅相成、互为补充、并行不悖、功能各异，不能互相替代，是今后我国完善扶贫战略不可缺少的两个重要组成部分。农村低保是消除绝对贫困现象“兜底性”的制度安排，而扶贫开发则是实现脱贫致富的必由之路。因此，只有把开发式扶贫方针与实现农村最低生活保障制度有效衔接起来，才能解决农村贫困人口脱贫致富的问题，促进农村社会经济又好又快发展。

1、建立健全贫困识别机制。实现扶贫开发与农村低保两项制度有效衔接，首先要设计一套统一的贫困识别办法，确定哪些是低保户、哪些是扶贫开发工作对象、哪些是低保与扶贫交叉扶持对象；然后通过政策衔接、程序衔接、措施衔接等，分门别类地强化各项扶持措施。如低保标准低的，差口部分由扶贫资金解决；低保指标有限，指标外的靠扶贫资金解决；有劳动能力的贫困人口不能靠低保，而要靠扶贫开发来帮助其发展生产、改善环境、摆脱贫困、走向富裕。

2、农村低保制度的建立应稳步渐进、逐步完善。最低生活保障制度，是一种有限的普遍享受的政策。因此，最低保障标准的确定，既要能保障农村贫困人口的最低生活，又要防止因保障标准过高而养成懒汉的倾向。因此，农村低保制度的建立和实施，必须是有计划的、渐进的，盲目推进或过快推进，均可能产生较大的负面影响。

3、适时调整扶贫开发政策措施。在全面实施低保这一新形势下，要按照与时俱进的要求，适时调整扶贫开发政策措施，使之与农村最低生活保障制度相衔接。

(1)调整扶贫开发工作重点。在今后的扶贫开发工作中，应将工作重点从着重对个体贫困户“输血式”的扶助救济，转变到着重为贫困地区发展生产提供扶持的“造血式”扶贫方式上来。通过大力加强通村水泥路、水利设施、村小学校等基础设施建设，大力支持脐橙、加工橙、烟叶等农民增收效益明显的农业产业发展，大力扶持未能上大学、高中的初、高中毕业生免费读中专、学技术，为脱贫致富奠定基础。

(2)调整扶贫开发投入体制。一是整村推进扶贫资金到村分年度拨付的机制，已不能够适应当前扶贫开发的需求，提高不了资金的使用效益。如我县“十一五”扶贫重点村筠门岭镇学形村，该村干部群众一直想利用定为扶贫重点村这一难得的历史机遇(上级每年约有10万元，5年共50万元扶贫资金拨至村)把通村水泥路修好，但由于该村公路里程长，资金又要分年度拨付，很多修水泥路的老板到该村了解情况后都不敢问津。原因就一个，资金要分年度拨付，5年时间太长，无利润可言，若是能在1－2年内付清则可考虑。再如“十一五”扶贫重点村富城乡余屋洞村，该村也一直想把通村水泥路修好，但通往乡里的另外一个村板坑村属非扶贫重点村，无力筹集修水泥路资金，因此余屋洞村修水泥路计划不得不搁浅。待现在板坑村列为新增重点村有资金修水泥路时，余屋洞村的扶持年限又只有2年、资金又不够了。因此，扶贫资金如能集中投入，则将办成更多的好事、实事。二是要加快整合扶贫资源，增强扶贫合力。当前，中央下拨支持贫困地区发展的资金分属各个部门，各部门在使用这些扶持资金时又有各自的考虑，导致上级扶持资金使用分散，难以形成聚集效应，因此必须加强整合支农资金，实施“大扶贫”战略，合力扶贫。如我县在安排扶贫重点村项目资金时，注重整合交通、水利、教育、卫生、以工代赈、农业开发等部门资金，仅2008年就已整合资金650万元，较好地发挥了扶贫资金使用效益。

(3)调整扶贫开发主要政策。一是要采取“点面结合”的方式。针对不同的贫困成因和贫困分布特点，因地制宜确定扶贫措施。如我县由于受地理、扶持力度等因素影响，目前南部和北部乡(镇)无论是基础设施建设，还是经济发展状况，都要优于东部和西部乡(镇)，因此，南部和北部乡(镇)贫困状况呈点状分布，东部和西部乡(镇)贫困状况呈片状分布。对南部和北部乡(镇)以点状存在的贫困村，应针对其最迫切、最关键的致贫因素采取专项措施进行扶持；对东部、西部乡(镇)贫困村数量较多的应进行连片开发，解决制约贫困区域经济发展的关键性问题。二是要突出重点，统筹扶贫规划。在目前扶贫资金供小于求的情况下，扶贫规划要分阶段制定，每个阶段要突出一项工作重点。同时扶贫规划还要分地区分别制定，不同地区根据当地实际情况侧重扶持不同项目。如我县东部、西部乡(镇)的行政村因为交通不便影响了经济发展，我们就集中扶贫资金首先解决通村水泥路建设问题；中部和南部乡(镇)的农民发展脐橙、加工橙种植的积极性较高，我们就为他们解决一家一户不能解决的“水电路”等问题；北部乡(镇)反季节瓜果蔬菜产业因为缺乏农业龙头企业带动而不能形成规模化发展，我们就制订规划大力扶持当地龙头企业的发展。目前，我们引进赣州市欢乐农家现代农业有限公司依托其雄厚的资金实力和技术优势，在小密乡杉背村建立现代农业科技示范园，通过大力扶持该园的发展，起到示范和辐射作用，不断推动我县农业现代化进程，促进农业和农村经济发展。

[作者简介]李卫明，男，江西省会昌县扶贫办主任。

[责任编辑：尧水根]