流动人口子女教育政策浅析

何文娟　王　涛　姬芳芳

摘要：流动人口子女的受教育问题是当今社会关注的热点，众多学者对这一问题进行了研究。本文从流动人口子女教育政策出台的背景出发．归纳了相关核心政策及其执行过程中存在的主要问题，就进一步加强对流动人口子女教育权益的保护，提高政策执行效度方面提出了一系列具体的建议。

关键词：流动人口子女教育政策政策执行

一、流动人口子女教育政策的背景

流动人口在我国是指常住地与户口所在地相分离的人口，主要是到城市务工经商的农村剩余劳动力。改革开放以来，随着中国工业化和城镇化的发展，从农村迁移到城市、从欠发达地区迁移到发达地区的人口越来越多．流动人口的规模逐年扩大、家庭化现象日益明显，与此同时，户籍制度、教育经费拨款和缺乏法律保障等问题使流动人口子女在流入地就学困难，流动人口子女的教育问题凸显出来。1995年《中国青年报》刊登记者李建平的文章《流动的孩子哪上学——流动人口子女教育探讨》后．引发了国内学者对流动人口子女教育问题的研究。流动人口子女的教育问题开始被认定，并成为政府关注的政策重心之一，相继出台了一系列政策。

二、流动人口子女教育政策的出台

1998年，国家教委和公安部联合正式颁布了《流动儿童就学暂行办法》，在一定程度上打破了必须以户籍所在地政府为主接受教育的壁垒；但其所规定的对农民工子女收取借读费，鼓励社会力量办学以接纳农民工子女等措施带有明显的歧视色彩，差别政策理念仍然很明显。

2001年，国务院颁布了《关于基础教育改革和发展的决定》，首次正式提出农民工子女教育问题的解决途径．即“以流人地政府管理为主，以全日制公办中小学为主”．这两个基本原则至今仍然作为解决农民工子女教育问题的基本立足点。

2003年1月15日，国务院办公厅印发了《关于做好农民进城务工就业管理和服务工作的通知》，要求流入地政府接收农民工子女在入学条件等方面与当地学生一视同仁；加强扶持农民工子女简易学校；帮助逐步规范办学．不得简单的关停。

2003年9月12日，国务院办公厅转发教育部等六部委《关于进一步做好进城务工就业农民子女义务教育工作的意见》，进一步重申并确立了以流入地政府管理为主．以全日制公办中小学为主的原则，以建立进城务工子女全面接受义务教育保障制度和机制为核心的教育政策。其是当前一段时期解决农民工子女教育问题权威性政策文本。

2006年6月29日修订通过的《中华人民共和国义务教育法》第二章第12条明确规定：“父母或者其他法定监护人在非户籍所在地工作或者居住的适龄儿童、少年，在其父母或者其他法定监护人工作或者居住地接受义务教育的，当地人民政府应当为其提供平等接受义务教育的条件。”

流动人口子女教育政策随着形势的发展不断完善，指向性越来越明确，可操作性越来越强，政策的位阶也越来越高。

三、流动人口子女教育政策执行中的问题

我国流动人口子女教育政策的颁布明显改善了农民工子女义务教育的现状，但在政策执行当中存在着几个问题，主要表现在以下几个方面。

(一)政策表面化。

政策表面化指执行主体在政策执行过程中。只做表面的工作，缺乏具体的操作措施，从而使政策形同空文。2003年国务院颁布的《通知》中明确规定流人地政府应当接收农民工子女在当地全日制公办中小学入学．入学条件等方面与当地的学生一视同仁。然而有的城市。如武汉市全市有313所公办中小学接收农民工子女，但其中没有一所是重点学校。表面上，流人地政府的确做到了“以流入地全日制公办中小学借读为主”和“为流动儿童少年创造了条件”，但重点学校却被排除在接纳范围之外．这严重损害了国家政策的公益性和尊严。

(二)政策扩大化。

政策扩大化指执行主体在政策执行过程中，在原政策内容上自行增添新内容，使政策的调控对象、范围等与原政策的要求脱离。对于取消农民工子女借读费的政策．广州、佛山、深圳和东莞等经济发达的城市未按照国家相关规定完全取消外来务工者子女的借读费。据《羊城晚报》的报告，广州市教育局的理由是国家政策的制定也要根据政策执行的具体情况来决定。他们名义上取消了外来子女的借读费，但与此同时又将外来生源的书杂费调至全省最高限额。如东莞将书费提高到734元，比之前收取的借读费600元书杂费168元，只减少了34元。同时学校还增加赞助费或择校费等增加经费。高额的费用使民工家庭望而却步，流动儿童由此被挡在了义务教育的校门之外。

(三)政策完全偏离。

政策完全偏离指政策执行者对上级下发的政策拒不执行或完全背道而驰。2003年1月15日国务院办公厅发布的《通知》中规定：“简易学校的办学标准和审批办法可适当放宽，但应消除卫生、安全等隐患，教师要取得相应任职资格。”但是政策执行主体受经济利益驱动，政府机构受贿等“寻租行为”的出现，使民办学校辅助性质发生了变化。以北京市为例，民工学校综合条件很少有符合标准的。开办者只有一般符合国家规定的有五年教学经验这个条件，有的民办学校把“盈利”作为办校的核心宗旨：有的民办学校则开办短期就忽然消失，学生交了钱又陷入失学境地。

四、提高政策有效执行的建议

(一)促进流出地政府和流入地政府对流动儿童教育政策的认知。

流入地政府和流出地政府作为政策直接执行主体．必须统一与中央的价值认同。建立和谐社会的关键是以人为本，中央提出一系列维护农民工权益的政策．其主要目的就在于保障我国弱势群体的根本利益，体现社会主义社会的公正、公平，最大范围地构建社会主义和谐社会。只有认识到这一点，流人地政府和流出地政府才能领会流动儿童教育政策的本质，才能提高对政策执行的重视程度。

(二)加强流动儿童教育政策直接执行主体的信息沟通与协调。

流出与流入地政府在保障流动人口子女义务教育的过程中都负有不可推卸的责任，流出地与流人地政府之间应建立有效的信息渠道，及时公布用工需求信息，对农民工流动进行引导，掌握农民工流动规律，掌握流动儿童详细的教育信息。在教育、保障、人事、公安等部门之间应建立保障流动人口子女义务教育的管理网络，实现多层次多渠道的信息沟通，形成高权威、统一、齐抓共管的管理体系。

(三)建立专门的政策落实、监控机制，进一步完善农民工子女教育政策执行机构。

从中央到地方政府成立一个专门负责机构，主要负责管理流动人口子女的人学、转学、学籍管理、考核评价工作。这个部门应该由教育、保障、公安、人事等部门的高素质人员组成，从而保障流动人口子女教育工作管理的政令通畅，机制健全。同时，在教育政策执行过程中，建立行之有效的监督机制，建立健全多层次、多功能、内外沟通、上下结合的监督网络，对农民工子女教育政策执行情况及时跟踪评估和监督。

(四)改进教育政策执行的手段和方法。

针对前文提到的政策执行的缺陷，可以从以下两个方面进行改进：第一，提高政策执行的灵活性。中央提出的《关于流动人口义务教育解决办法》只是一个大的政策方向，各地政府应该在了解当地实际情况的前提下。开展政策的实施工作，尽可能避免因方法不当，造成的政策无效和问题恶化。第二，加大流动人口子女教育政策宣传、教育力度。

(五)发挥社会团体的积极作用，营造全民关注流动儿童教育的氛围。

为了缓解公办学校的压力，挖掘多种教育资源，必须充分调动社会团体和个人的积极性，鼓励并支持公办民助、民办公助的办学形式，充分发挥非政府组织在解决流动人口子女教育方面的作用。