政府信息公开与档案法规体系的联系及冲突

黄禹康

一、针对信息公开，认真分析档案法规体系与政府信息公开之间的联系

在分析档案法规与政府信息公开的冲突前，有必要先来说明档案工作与政府信息公开的联系，只有这样才能明确档案部门在信息公开中的地位和权责，才能认清两者冲突对档案工作和档案法规的影响，以便更清醒地从两者冲突的现象把握其实质并反思档案法规的不足。笔者认为，可以从以下几个方面来认识两者的联系。

第一，文件、档案是政府信息公开的主要内容。文件作为政务活动的办事工具和载体之一，记录着政府对社会管理活动的内容，是反映政府部门为民众服务及管理能力的重要依据，同时也是民众了解政府行为和国家方针、政策的重要窗口。在国家大力推行政府信息公开时，文件就理所当然地成为信息公开的主体。作为文件归宿的档案同样也具有与文件一样的信息公开功能。

第二，各级综合档案馆是政府信息公开的行为主体。由于政府信息公开的主要对象是文件及档案，而档案馆作为文件的最终归宿和档案的所有者，是社会和公众利用政府信息的主要场所。因此，在理论上把档案馆作为政府信息公开的行为主体是顺理成章的。在实践上，档案馆也逐步开始成为信息公开的行为主体，如中共湖南省委、湖南省人民政府决定“全省各级国家综合档案馆为政府信息公开场所”，并要求各单位“要认真负责的移交政务信息给档案馆”。

第三，档案部门依据档案法规开展政府信息公开活动。综合档案馆在取得政府信息公开的行为主体地位后，必然要为政府信息公开尽心尽力。而13年前修订的《中华人民共和国档案法》(以下简称《档案法》)部分内容已不再适应这一要求。在政府信息公开的环境下，如果档案部门开展政府信息公开活动缺乏《档案法》有关条文作依据，档案部门仍以13年前修订的《档案法》的条框行事，就将错失政府信息公开的良好局面。由此可见，目前《档案法》的部分规定已与政府信息公开及所需条件产生了明显冲突，影响了档案事业与其他事业的协调发展。

二、围绕信息公开，找准政府信息公开与档案法规之间的冲突

政府信息公开要求政府信息能够及时、全面公开，同时实现公民平等、便利地获取信息，提供便民利民服务。而现行的档案法规对档案信息公布、利用、传播等方面的规定，与政府信息公开的现实需求存在较大的差距，具体表现为：

(一)信息公开的及时性与档案法规部分时限规定的滞后性。档案法规的部分规定制约了政府信息公开的发展。政府信息公开要求能在最短的时间内公布可以公布的信息，这种及时性能让社会和公民及时地知晓和利用信息。《档案法》对档案开放利用的时间也有详细规定。如第四章第十九条规定：“国家档案馆保管的档案，一般应当自形成之日起满三十年向社会开放。经济、科学、技术、文化等类档案向社会开放的期限，可以少于三十年，涉及国家安全或者重大利益以及其他不宜开放的档案向社会开放的期限，可以多于三十年。”这里明确规定了档案开放的期限，在一定程度上限制了档案的开放与利用。根据此规定，不管是否属于保密档案，凡是未满30年，原则上都是不公开的，这显然阻碍了包括政府信息在内的信息利用。而西方国家在这方面的做法值得我们借鉴。如美国总统令要求“满20年的机密文件尽可能开放，仍不能开放的满30年就自动解密。”特别是美国的《信息自由法》规定了九项例外：机密资料、牵涉个人行动规律的资料、与其他法律相抵触的资料、商业机密、政府部门间或内部联系的资料、个人隐私、公布可能妨碍执法效力的资料、金融机构资料和石油地矿信息等。公民只要不触犯以上九条，检索利用信息是十分自由的。

另外，我国目前的政府信息公开实践也为档案法规的滞后敲响了警钟。截至2008年底，全国3124家国家综合档案馆中有2807家(占总数的89.9％)开展了现行文件利用工作。现行文件的开放是政府信息公开的重要形式之一，而这种做法在档案法规中无法找到依据。

(二)信息公开的全面性与档案法规部分规定的局限性。本来可向公众开放的现行文件，进入档案馆后就像走上了“神坛”，使公众对其望而却步。这些都是档案法规不合时宜的规定所导致的，从而导致政府信息公开难以全面开展。在西方一些拥有相对健全信息公开制度的国家，公开是一般原则，不公开才是例外，除法律规定的涉及国家安全、商业秘密、个人隐私等少数信息外，绝大部分信息都是公开的。在我国，政府掌握的绝大部分信息仍处于封闭、闲置或半封闭、半闲置状态。档案法规中在政府信息管理者(档案行政部门和档案信息管理服务部门)与公众之间在权利、义务限定和保障等方面表现出明显的不均衡性，使我国的信息公开成为可为可不为的事情，致使信息公开的全面性大打折扣。

(三)信息公开的“亲民”性与档案法规的“保守”性。信息公开的重要目的之一是按照“公开是原则，不公开是例外”的原则解决信息获取中的不平等问题，让政府和公民“亲密接触”。档案法规中对开放档案期限、档案利用者身份、利用目的告知、利用范围、利用手续等一系列的限定，有违信息公开所要求的“亲民”、“开放”之目的。这种保守的规定，给信息公开造成了不小的障碍。虽然政府信息公开已经成为一种趋势，及时全面地公布信息是必要的义务。但是，由部门规章、内部规定、特权意识等组成的“玻璃门”(看着是敞开的实则进不去)，已经挡住了政府信息公开的步伐，档案法规就是主要的“玻璃门”之一。

三、服务信息公开，切实解决档案法规与政府信息公开之间冲突的几点建议

从以上分析可以看出，档案法规已经与当前政府信息公开的法规、实践等产生了明显的冲突。这些冲突都是由长期以来档案管理思想及做法的封闭、保守与当前政府信息公开趋势之间的矛盾而引发的。这些冲突若不能得到有效解决，政府信息公开的发展必然会受到极大的制约。

一要进一步完善档案法规，使其更科学合理。针对《档案法》中某些规定有违政府信息公开趋势的问题，如档案开放期限为30年的规定导致档案封闭期限过长；保密档案相关规定不明确成为延长档案开放期的借口；对档案部门，《档案法》没有做出开放档案义务的规定，也缺乏有效的监督手段等等。因此，我们可从以下方面修订《档案法》：首先，在档案的开放利用时限方面，可以缩短甚至取消部分档案的开放期限；其次，为了扩大档案开放范围和提高信息公开的全面性，有必要根据实际需要明确并缩小保密档案的范围；第三，明确档案部门开放档案的法律责任，并规定相应的监督机制及惩处措施，从而实现对不作为档案馆及档案工作人员的有效监督。

二要健全与《档案法》配套的法律法规，确保档案行政执法的可操作性。2008年以来，国家档案局已在全国各地档案部门广泛征集修订《档案法》的相关意见，目前已收集400余条。但一部法律的修订要经过多方面论证，要考虑长远的发展，也要兼顾其稳定性，多种因素决定着其修订的实施可能还有待时日。

为解决目前政府信息公开实际与现行《档案法》的不协调和冲突之处，建议制定一些相关的操作性强的地方法规。如上海市将原制定的《上海市档案管理条例》及时进行了修改，把档案馆作为政府公开信息查阅服务场所；广东省政府办公厅早在几年前就制定了《现行文件资料移送办法》，并向省档案馆提供了大量的已公开的现行文件，紧接着广东省又颁布实施了《广东省政务公开条例》，进一步确认了广东各级综合档案馆成为各级政府政务信息公开场所的法律地位。这些规范性文件或政府规章虽然与专门法律相比位阶较低，但其在实际工作中具有较强的可操作性。

三要加强《档案法》与外部相关法律的相互衔接与协调。考虑到政府信息公开与档案的内在联系，政府信息转化为档案后必然受到《档案法》的约束。因此，建议政府信息公开时也尽可能地考虑与《档案法》之间的衔接与协调，消除不必要的冲突，使两者实现和谐发展。另外，我们要抓住政府信息公开这一契机，在修订和完善《档案法》及制定相关档案法规、规章时，协调好二者的关系，同时还要注重和其他法律法规之间的协调。