服务型政府建设路径探析

邹　伟　饶晓亭　石胜勇

建设服务型政府是我国政府改革的目标，许多地方政府也将之提上了重要议事日程。建立和完善服务型政府建设的法治体系，进一步转变政府职能，培养公务员的民主、服务理念，是建设服务型政府的重要路径。

服务型政府是指按照人民主权原则，依据人民意志，通过符合民主精神的法定程序组建的以为人民服务为宗旨并承担着服务责任的政府，是我国政府改革的目标。

目前，许多地方政府已把服务型政府建设提上重要议事日程，制定工作规划具体目标，确定重点任务。探析服务型政府的建设路径具有现实意义。

建立和完善服务型政府建设的法治体系

建立和完善服务型政府建设的法治体系是服务型政府建设的根本保证。现阶段应重点建立和完善如下制度和机制。

实现政府意志与人民意愿一致的制度和机制。

(1)能充分汇集民意、集中民智的民主和程序制度及运行机制。现在这方面已有相当制度，如人民代表大会制度、政治协商会议制度、信访制度等，但仍然比较缺失，运行机制也不顺畅，现实中所谓人民代表缺乏代表性、“部门利益法制化”，就是典型的反映。

(2)建立各种利益聚合机制。现阶段存在的各种行业协会、学会、商会等应是这种机制的雏形，但现实中很多这样的机构属于准政府性质，如会长由组织人事部门任命或派遣，活动经费由财政核拨等，难以发挥其应发挥的作用。政府应还权于社会，应允许和鼓励各种非政府组织依法发展，将分散的人民利益和偏好聚合起来，提高人民尤其是分散的人民进行利益表达的能力和意愿。

(3)保证人民充分参与政策制定、执行的程序制度和机制。政府应当为每个愿意参与的公民特别是利益相关者提供制度和机制保证，畅通参与渠道。

(4)民主、科学决策制度。目前很多事项是由政府根据自己的判断推动和提出的，如果缺乏科学、民主决策制度，决策很容易违背民意、损害人民群众利益，即所谓“好心办坏事”，即使是决策具有一定的民意基础也应科学决策，否则也将损害人民群众利益，最终失去人民的信任。

(5)重要决策事项的解释说明制度。现行体制下很多重要决策事项，是由政府在缺乏公民广泛参与情况下作出的，或者有的重要决策事项，广大民众并未认识其科学性，这就需要政府及其工作人员去耐心的解释、说明，获得人民的认同。

(6)政府对民意的回应机制。明确政府对民意回应的具体时间、程序、内容和责任，及时引导民意、输导民怨、回应社会质询，实现政府与人民互动的重要机制。

(7)重大政策评估与责任追究制度。即对各项重大政策进行定期的评估，为政策的调整、终止提供依据，通过评估纠正政策执行中存在的问题，对重大决策失误追究责任。

在利益分配复杂化、贫富差距日益加大的现阶段，这些制度和机制对引导民意、疏导民怨具有重要的现实意义。其中(1)、(3)、(4)、(7)，因涉及面广、基础性强，需要统一部署，主要由中央政府推动完善、修改或者建立，地方政府积极跟进或者探索建立。(2)、(5)、(6)因各地差异大，需要地方政府在实践中进一步积极探索、总结。现阶段主要由地方政府特别是具有立法权的政府机构探索建立。

公共产品供给的制度和机制。

(1)公共财政制度。即以满足人民对公共产品需要为目标的财政收支制度。该项制度的完善程度一定意义上决定了政府是否较好地履行了提供公共产品的职能。财政支出应一步步向困难地区、困难人群、农村、农业等倾斜，坚持以公共化为取向，以均等化为主线，以规范化为原则，不断健全公共财政体制。

(2)社会保障制度、基本公共服务均等化实现机制、发展改革成果公平共享机制。当前我国社会保障水平低、覆盖范围不宽，基本公共服务差别大，改革发展成果越发达越富裕的地区、行业分享越多等问题比较突出，这些是人民个人和其他社会组织无法解决的问题，是人民需要、政府也应该提供的公共产品。

(3)改革公共服务政府单一供给机制，按照公正和率的原则，形成公共服务供给的社会和市场参与机制。

(4)以提供公共产品为取向的政府绩效评价指标体系，上级机关与人民群众相结合的日常化的政府绩效评估和考核机制。

其中(1)、(2)在实现公共产品有效供给的过程中具有基础地位，并涉及现行财税体制。应主要由中央政府推动完善、修改或者建立。(3)、(4)的实现还需要在实践中进一步探索、总结，现阶段应由中央政府积极推动，主要由地方政府探索建立。

规范和监督行政机关及其工作人员行为、人民可向政府问责的制度和机制。

(1)政府信息公开制度。目前应围绕贯彻实施政府信息公开条例，抓紧修改国家保密制度，抓紧建立相应的配套制度和机制，积极推进电子政务建设，及时公布政务信息。

(2)按照现代行政程序法的基本精神，设计和规范行政程序，健全行政执法责任体系、评议考核和追究机制。目前应按照《关于推行行政执法责任制的若干意见》(国办发[2005]37号)要求，建立和完善有关行政执法责任制度和机制，积极探索制定统一的行政程序制度。

(3)审计、监察、复议、信访、司法、人大、人民群众等行政内外部监督的有效协作机制，特别是实现人民群众有效监督的机制。目前国家层面已建立基本框架，但仍需在实践中进一步丰富和完善。现阶段主要由地方政府在权限范围内，根据各自的实际情况探索建立。

公务员激励、约束制度。主要是公务员调配、绩效评估、激励、晋升、退出等人事制度，公务员对人民群众负责与对领导负责相结合的机制。虽然目前已有《公务员法》、《行政机关公务员处分条例》等基本制度，但仍需要各地在实践中进一步探索。因此，现阶段由中央政府积极推动，主要由地方政府在权限范围内探索建立。

进一步推进政府职能转变

2003年我国政府确定了“经济调节、市场监管、社会管理和公共服务”的基本职能框架。在相当长时间内，政府职能就是围绕这一框架转变。现阶段，推进政府职能转变，应在着力调动人民参与积极性的基础上，以政府主动转变为主的方式进行。

进一步合理划分各级政府职责权限。中央政府主要是制定或者推动制定全面履行政府职能的法律、法规及政策依据，承担经济调节、涉及全国性的市场监管、社会管理、公共服务等事项工作。地方各级政府主要是履行市场监管、社會管理、公共服务等职能，其中省级政府主要是制定或准动制定相关地方性法规、规章及政策，督促、指导市、县、乡级政府全面履行职能，涉及全省性的市场监管、社会管理、公共服务等事项工作；市场监管、社会管理、公共服务等具体事务工作，在现行政府层级体制和行政环境下主要由县级政府承担，市、乡级政府适当分担，乡级政府主要分担直接涉及人民利益的公共服务如建立直接支农、惠农的服务体系、办理有关证照等。

梳理现行政府工作事务。在日常工作中，评价现行政府工作事务，按照基本职能框架的要求，及时停止、纠正、规范、增补相关政府工作。

立法与政策制定中贯彻政府职能转变思想，落实“三优先”原则。即自主解决、市场竞争机制调节、中介机构自律解决的事项不通过行政管理解决。

增强落后地区财政保障能力。据《2007年贵州省年鉴》显示，贵州省没有一个县级政府地方财政收入能满足地方财政支出，地方财政收入占地方财政支出低于50％的县级政府占82.95％。中央财政应加大转移支付力度，同时增加一般性转移支付的比例，逐步压缩专项转移支付。

改革公共服务项目的建设方式。根据民愿，按照生产力提升力强、民生关切度高的项目优先建设原则，如交通、电等基础设施，确立公共服务建设项目；在公共服务项目的建设中充分发挥市场配置资源的基础作用，如交通等基础设施，可以采用BOT方式进行建设；项目验收采取实施区域群众与专家相结合的方式进行；项目资金的划拨方式，逐步实现所有公共服务项目资金由实施地政府划拨为主，改变“跑部钱进”的局面。

在“热点”领域确保政府“利民”。切实改变在征地、房屋拆迁、移民、城市建设等政府参与或者主导的“热点”建设中政府与民争利的现状。

推进社会自治组织建设。在县、乡级政府加大对村民、居民自治组织建设的支持力度，切实处理村民、居民自治中存在的问题，实现真正意义的村民、居民自治，以此为突破点推动全社会自治组织的规范建立。

切实规范政府行为。确保政府行为符合法律、法规、规章、政策精神，加大反腐力度，严惩公务员以权谋私行为。

培养公务员的民主、服务理念

服务型政府建设，归根到底要落实到公务员的行为上，公务员行为要符合服务型政府的要求，就要树立起符合服务型政府要求的理念。

服务型政府的本质，决定了民主、服务理念是公务员应树立的基本理念。通过各种方式和途径培养公务员的民主、服务理念在服务型政府建设中具有基础作用。