央地教材大博弈

朱顺忠

2005年起，教育部五度发文，要求各省完整转发中小学的教材名录。然而大多数省级教育行政部门，却毫不掩饰地将教育部每年公布的教材名录删去2／3后，自创名录下发。更有甚者山东省政府去年2月竟以红头文件形式高调否定教育部规定，形成了奇特的“地头蛇压强龙”现象。

7月25日一大早，北京一家民间教育研究所的所长钱力(化名)便来到办公室。随后，他安排助理给单位中层以上领导群发短信，征求本单位开发的中小学教材如何在山东落地的建议。作为打破教材垄断改革之后，唯一一家进入教育部教材名录的民间出版机构，这家教育研究所目前正经受着巨大的政策压力。而这个足以让他们在发行教材环节举步维艰的政策，不是来自于国家部委，而是各地省级教育行政部门。

“我们通过了教育部教材审定机构的层层严格检验，好不容易和其他82家国有出版机构，并肩挤进了国家中小学教材的出版研发队伍，艰难地拿到了进门证，也得到了教育部的支持和鼓励。可是，教育部下发的红头文件和名录，在地方上被野蛮删除，我们就成了抱住大树却无法乘凉的人，这种刚打破一个垄断，再造一个垄断的政策，迟早会把我们推上断头台。”钱力脸上挂满了无奈和愤怒。

最让他感到无奈和抓狂的是自己研发的教材在山东省的遭遇：山东省政府去年2月25日下发红头文件，针对教育部“必须完整转发名录”的规定，做出了“凡我省选用的省外中小学教材，均由省出版总社租型出版印供，由省新华书店征订发行”的要求。

所谓租型，就是出版社只可以向当地教育行政部门提供印刷胶片，而不能直接以书本形式进入当地流通。在利益分配上，出版社只能获得总利益的3％。这表明，山东省政府的红头文件毫不客气用“租型”为借口，拒绝完整转发教育部文件。而教材发行业务曾在山东占较大优势的上述民间教育研究所，也因这个原因被山东省相关部门拒之门外。

有着同样遭遇的出版机构，还有数十家。教育部2008年下发的“教材名录”上，足足有2／3的出版机构在山东省教育厅向各地市转发时“失踪”。

教育部文件次年即遭删改

为了打破全国教材多年来被“人教版”(即人民教育出版社出版的教材)垄断的现象，引进更加活泼和具有生命力的教材编研形式，2001年6月教育部以“教育部令”的形式，取消了人民教育出版社享受多年的全国教材发行“独裁”地位。“教育部令”同时鼓励、允许其他出版机构研发和发行中小学教材。

2005年经过教育部教材审定机构的严格审查，全国先后共有83家出版社研发的数百种教材，拿到了教育部核发的“进门许可”。教育部于当年发文要求，各省级教育行政部门必须完整转发通过审核的出版社和教材目录。为了防止地方在利益的驱使下，以省为单位形成新的垄断，“通知”中还专门用了“要完整转发……不得删减或增加……严格执行”等字眼。

“客观地说，从教育部下发名录的第二年起他们担心的事情就在我们这里发生了。”山东省教育厅一位不愿意透露姓名的官员，毫不避讳地告诉记者说。

据记者了解，从2006年开始山东省教育厅就开始大幅度删减教育部下发的教材名录，最后索性不转发教育部的文件，而根据“本省实际情况”单独、重新制定了目录。“为什么?利益呀，地方利益呀!总不能看着我们地方的出版社饿死吧，总得保护他们啊，是不是?”这位官员的回答干净利索。

尽管删去了：2/3的出版机构，但是由于本省的出版社研发和出版教材能力根本不足以完成学生对教材的需求，山东方面最后“尽最大能力”在留下的1/3数目里，又让本地出版社占去了1／3的份额。

记者随后从山东省财政厅获得的数据显示。被相关方面照顾的本地出版社每年至少从国库中拿走了2亿元的国家投入——而这些钱原本应该是在公平竞争的基础上，由全国83家出版社享有。

山东省财政厅获得的数据显示，被相关方面照顾的本地出版社每年至少从国库中拿走了2亿元的国家投入——而这些钱原本应该是在公平竞争的基础上，由全国83家出版社享有。

省政府出台地方保护规定

即便将教育部名录做了如此大规模的删减，山东众多出版机构仍然不满意自己已经分到手的“蛋羹”。一位知情人告诉记者：2008年元月，在山东省一位副省长的“直接关注和过问下”，一份草拟为《关于进一步加强和改进中小学教材建设与管理工作的意见》的红头文件草样被省政府办公厅送往当地教育厅、省新闻出版局、省财政厅、省物价局和山东省出版总社要求共同签发。

“这个文件的中心意思是保护本地出版机构，对教育部文件‘说不。公然以地方文件的形式和中央文件相抵触，并且共同签署者居然还有一个实质是‘企业的山东省出版总社，这样的文件我们怎么能够签?更有甚者，文件还要求统一征订发行教材的单位是当地新华书店……这种既违反公文基本理论、又使企业受益的文件我们当时就表示不同意。”山东省教育厅基础教育处处长关延平如是说。

与教育厅有共同看法的是财政厅相关领导。由于从2008年以后，山东省针对农村的义务教育费用全部由国库开支，这就意味着对教材的选用必须纳入政府统一采购的法制程序。

“如果政府出台文件要求必须由某一个企业经营这个业务，还谈什么政府采购?没有竞争的采购本身就是荒唐和滑稽的。”山东省财政厅一位领导私下里向记者抱怨。

然而，在这位省政府领导的强力主导下，最终这份后来被教育部某官员称作“公然藐视中央部委规定”的文件，还是在时隔一个月后下发到山东省各机关单位。耐人寻味的是，该文件最后一句话做了这样的表述：“此前有关部门做出的关于中小学教材管理的规定政策，凡与本意见不一致的，一律以本意见为准。”

多达30家出版社的数百种教材，正是在这个文件出台后从山东省教育厅自行创建的教材目录上消失的。

地方红头文件最大受益单位

作为以上地方文件最直接和最大的利益获得者，刚刚把山东省各出版社、新华书店重新整合而挂牌上市的山东出版集团，面对这个问题显得异常轻松。

“以前的山东出版总社是省委宣传部的一个事业单位，不是企业。行政单位和事业单位共同发文应当属于正常行为，至少表面上没有任何不妥。说我们从中受益，这种说法不正确。保证学生在开学前拿到教材，这是一个政治任务，其他出版社没有这个能力。从计划经济到现在，也都是这么走过来，我们没有从中享受什么经济利益……”山东出版集团教材中心主任王安林告诉记者。

在提及文件中提到的“租型”问题时，王主任刻意强调称：省政府的文件不能简单地从文字上来理解，实际上文件的意思是由山东出版总社出面和省外各出版社谈判利用“租型”形式，并由他们来统筹安排教材的征订、发行，“如果各出版社都去和著作权单

位谈租型合作，那还不乱套了!”

据记者了解，“租型”一词来源于计划经济时期的人民教育出版社和各地方教育部门的合作。由于当时物流不发达、长途运输教材很难保证学生在开学前拿到教材，这在当时成为一件特殊的“政治任务”。作为唯一一家教材出版单位，人教社经过相关部委协商，最后改成由其向各省份提供教材的印刷胶片，各地方自行印刷、征订和发行教材。当时人教社和地方的利益分成是97％和3％。

教材改革以后，各地方为了最大地追求利益分成，纷纷向本省以外的教材出版单位提出了计划经济常用的“租型”模式。而接不接受当地提出的这个要求，也成为各出版社能不能在当地登上教材名录的重要条件。在物流高度发达，电子交流和影印技术迅猛发展的今天，地方教育行政部门的这种要求几乎遭到了绝大多数出版社的断然拒绝。而这也同时成为各省份疯狂删减教育部名录的重要原因。

在山东出版总社是不是企业的说法上，山东省委宣传部的一位同志并没有同意王安林的说法，按照他的理解，“山东出版总社究竟是什么样性质的单位，明眼人谁看不出来?”

教育部：这种行为是绝对错误的

发生在山东的“地头蛇压强龙”的现象绝不是个案。

据记者了解，自2006年以后，全国省级教育行政部门完整转发教育部目录的仅仅有北京、河北、浙江等12个省份和自治区。其他省份全部在转发时删减了教育部的原目录，且删减的规模都在2／3以上，被保留的出版社大多是当地出版研发机构。有些省份索性根本不转发教育部文件，而是自行“创建”目录向各地市下发。四川省教育厅副厅长何绍勇不久前在接受中央人民广播电台记者采访时，甚至表示：“全国80％的省都在改，我不认为改了名录有什么不对……”

去年7月，“租型”出版模式引起了中国法学会的高度重视。著名法学家王利明、吴汉东、马怀德、李顺德、崔建远和全国人大法工委经济法室副主任袁杰等学界权威，在中国法学会组织的一次研讨会上一致认为：“发端于计划经济时期的‘租型形式，违反了《行政许可法》、《反不正当竞争法》、《反垄断法》等多部法律，是一种既出位，又违法的经营形式，应当立即予以撤销。”

此后，“专家建议文稿”通过相关渠道被送往政治局相关领导处参阅。中共中央政治局常委李长春同志，此后对此做出批示。目前教育部等部委正在研究、论证专家建议，尚未对此做出最终决定。

7月5日，记者致电教育部基础教育司教材处时，获得的态度既明朗又肯定：各地方的这种行为是绝对错误的，我们已经注意到这个问题，中央领导同志刚刚对此事做出了批示，教育部目前正在研究解决的对策和方式。