破解草根金融难题

徐　瑗

改革开放多年来，我们对外资企业实行所得税“两免三减半”政策，为什么不对我们自己的机构从事草根金融业务也实行税收优惠呢?要让做小微业务的机构找到利益，现在的金融机构做小、微贷款业务找不着利益，就没有动力。

刘克崮出生在孟良崮战役胜利的这一天，姓名中的“崮”便取自于此。近20年的为官为商生涯，他历任国家财政部财税体制改革司副司长、税政司司长，辽宁省副省长、国家开发银行副行长、顾问。

在辽宁，他主导了当地的社会保障试点改革并取得了成功；在国开行，他大力倡导推行微贷款试点、大学生助学贷款、中小企业贷款和低收入者住房开发贷款，草根金融一直是他念兹在兹的关切。

政策性和商业性的平衡

《南风窗》：1994年，国家开发银行(以下简称“开行”)、中国进出口银行和中国农业发展银行三家政策性金融机构在我国成立，其目的是实现政策性金融与商业性金融的分离。14年后的2008年12月。开行成为股份有限公司，由政策性银行向商业银行转型。改制后的开行出现了哪些变化、面临哪些挑战?

刘克崮：开行改革和其他商业银行改革不一样，开行原来是政策性银行，改革既要转制，又要转型，这决定了开行改革具有探索性、实践性和艰巨性。改制后的开行较之以前，可以说有“四变”，也有“四不变”。

所谓“四变”指的是：一是经营管理和运作商业化。开行由政策性银行转型为商业银行。二是股权结构多元化。由国有独资变为股份有限公司，由国家承担无限责任转变为股东承担有限责任。三是治理结构现代化。加强党委领导，不断完善股东大会、董事会、监事会和高级管理层“三会一层”构架，探索富有中国特色的现代金融企业治理结构模式。四是服务功能多样化。在商业银行服务功能的基础上，开行新增了投资银行和股权投资这两项与中长期业务配套的、开行特有的服务功能。开行的金融服务产品将更丰富，为客户(包括政府类)服务的能力会更强。

也有四个“不变”，主要是：第一，国有性质不变。开行改制后仍然是国家的银行，由财政部和汇金公司代表国家出资并控股。第二，基本职能不变。开行将通过开展中长期信贷与投资等金融业务，为国民经济中长期发展战略服务。第三，市场定位不变。开行将继续主要从事“两基一支”等中长期投融资业务，是以中长期债券融资为主的债券银行和批发银行。第四，合作方式不变。开行将仍以开发性金融原理、成功实践为指导，坚持以市场化方式开展“银政合作”和“银企合作”，运用开发性方法拓展业务。

《南风窗》：开行如何与其他商业银行进行市场区隔?

刘克崮：有业内专家认为，开行应该保留过去的一些政策性业务，这种说法有一定的道理。中国目前不缺少大型商业银行，特别是国际金融和经济危机的环境下，如何应对危机、调整结构，实现绿色复苏，如何加快“走出去”步伐?这些都需要政策性金融，而开行执行这些任务有优势。

就解决或缓解经济发展中的瓶颈而言，开行有历史优势。农村基础设施建设是我国发展的瓶颈之一，开行一直在支持；此外，开行在棚户区住宅改造、中低收入居民住房建设，特别是结合旧城和老工业基地的改造方面，进行了探索，有成功的经验。

解决能源资源瓶颈，促进国别区域发展是“走出去”战略的双重意义。陈元行长2003年就提出大力开展国际业务，一个副行长负责一个区域，我负责美洲，重点做了中国委内瑞拉联合融资基金，中委按2：1出资，一期60亿美元，二期60亿美元，现在在准备第三期。中委基金创造了跟拉美各国合作的典型模式。然后在巴西促成100亿美元的石油融资贸易合作，现在还在推动与厄瓜多尔、哥伦比亚、秘鲁等一些国家以及与泛美银行、美洲进出口银行的合作。

《南风窗》：开行是为国家解忧的，解决国家的困难或者说解决国家的战略瓶颈。这类似救火队长的角色，我的理解这需要由政策性银行去担负，而开行已于2008年12月转制成商业银行了。。

刘克崮：这首先要搞清楚“政策性”的三个方面：第一，从目标上看，首要目标是国家战略还是商业盈利。第二是从利益上看，国家是否给补助或给一些专项的支持政策。开行过去有的就是一项，即国家信用，但没有补助，中国农业发展银行和中国进出口银行有补贴。广义上讲执行国家政策放在首位就是政策性，吃不吃补贴都是政策性。第三是政策性业务的运作模式有所不同。比如在开行转制前期就有议论认为开行依托国家的政策与商业银行进行不公平竞争。

如果说是因为国家信用上的不公平，这可能存在，但是这一点在现实中没有实际意义，因为商业银行有融资的渠道，融资成本是2％，开行通过发债融资，融资成本是3％～4％，拿到钱的成本比商行要高1～2个百分点，它如何能够和商业银行盈利水平相当呢?开行能盈利是因为它机构小，人员少，人均盈利能力最强，支出比商业银行少1～2个百分点，所以和商业银行基本就拉平了。

开行转制前后的本质变化是政府债信变成机构债信，但仍在“国家目标、银政合作、市场运作、自负盈亏”的模式下，开展部分政策性业务。像2003～2008年间，开行提出了服务地方政府的“政府热点、雪中送炭、规划先行、融资推动”16字方针，在城市基础设施、重点产业和民生急需等方面与各级政府开展了全面合作，受到各级政府的广泛欢迎。从银行自身的角度就是整体开发，从服务地方政府的角度就是了解梳理他们的大需求，其中骨干的大项目开行带头提供融资。在这个方面，开行走得比较早，现在商业银行都在学。

《南风窗》：您的意思是说，转制成商业银行的国开行主要通过与各级政府和国有大企业的合作继续体现政策性，还要承担政策性任务，这听起来有悖于商业化改革，转制似乎没有必要。

刘克崮：不要做这种简单的评价。这里面涉及政策性业务的运行模式问题，主要是是否要设立专门的机构做政策性业务。一种意见是，政策性业务不需要专门的政策性银行去做，而是由国家确定支持政策，进行招标，所有的商业银行都可以做。我认为这个观点有一定的道理，像大学生贷款等确实不良率高，带有政策性，国家可以确定补贴政策，谁给大学生贷款，就给谁补贴。另一种意见认为我国国大事多，还是要以一个或几个专门政策性银行为主，这样能够长期地稳定地做下去，效益较高。

我的观点是两种方式结合。我认为过去七八年丰富的实践已经提供了不少经验，如助学贷款以前就是商业银行做，但是国家没有支持政策，所以做不下去；后来，国家给了15％的政策补贴，情况改善，但是仍然做得不够好，有些省如河南，根本就没有银行愿意做。然后开行进去做了，创造了一些新方法，做大了。成为全国典型经验了。

像助学贷款等，如果专门机构长期地做，就可以形成网络、专业的业务产品和多方面

的合作，银行与生源地的合作、高校的合作，以及与教育部门、就业部门、小企业部门的合作统筹来解决大学生贷款问题，而且不光是给他们贷款，还要解决以后的还款问题。临时上阵显然不成，就像火灾，说谁救火了，给谁补助，但救火的人没有器材，又没有专业训练，又没有形成网络，事到临头可能没人救火，也可能仓促去救，自己牺牲了，火没救成。

建设草根金融体系

《南风窗》：从中国的现实来看，小企业以下的生产单位和农户从大中型金融机构融资的可能性极小，一个最重要的障碍就是他们不能提供抵押物。这个问题怎么解决呢?

刘克崮：中小企业融资难，主要是小企业融资难，如果再将生产主体扩大到个体户和农户，其实就是草根经济融资难。解决小企业和草根经济融资难的主要途径是建设草根金融体系，其核心是建设一大批小型银行和微型金融机构，同时相应发展政策性金融机构。这些政策性金融机构要向小、微型草根金融机构批发供应资金，并提供技术咨询、IT服务和人员培训。

此外，我觉得首先大家得先认识中小企业和草根经济，然后再说如何解决他们的融资难问题。所以，这方面的统计显得非常重要。现行对中小企业的统计，有几方面的不足。一是口径偏大，没有细分。我国99％的企业为中小企业，其中中型不足1％，剩下98％都是小型企业。对98％的小企业，统计中没有进一步的细分。二是现行中小企业统计中不包含个体户和农户，但相关部门统计时又会涉及“个体户”甚至是农户。三是各部门对大中小都有各自认定，难以统一。

我建议要细分统计并统一标准：先从小企业中，切出微企业；再深化对个体工商户和农户的统计，最后统一各部门的相关标准。只有划分出大、中、小、微企业和个体户、农户，才有金融上对应的亿元、千万元、百万元、十万元、万元和千元级贷款。小微企业贷款百万级、十万级，个体户贷款十万级和万级，农户贷到万级和千元级。

《南风窗》：这听起来有难度，中国的中小企业融资尚未得到缓解，如何能够顾及以小型企业、微型企业、城乡个体工商户、创业者和农户为主体的草根经济融资?

刘克崮：现在的情况是这样的，大企业资金供过于求，银行争相为他们服务，近年来，银监会、央行、发改委、工信部、中小企业协会做了很多工作，中企业融资难问题也基本解决。剩下的就是小型、微型企业、个体户和农户，这些广泛分布在县区、街镇和乡村的草根经济体的融资问题了。中国的生产主体包括几千个大企业、近10万个中企业、400多万小企业、500多万微企业(10个雇员以下为微企业)、2900万个体户和2亿农户。要解决小企业以下序列的融资难问题，相应地要建立三类草根金融机构。一类是以小额贷款公司为代表的只贷不存的机构，分布在街镇、乡村和社区。二类是村镇银行为代表的微型银行，主要分布在县、区或者一些大镇。三类是中小商业银行，分布在中小城市。

给小、微企业和农户的融资任务应该由商业系统承担，而为他们提供公共服务的任务应该由政策性机构承担。这些提供公共服务的政策性机构还要代行监管职责。我们有1.9万个乡，2.3万个镇，假设一个镇有两个小机构的话，全国就会有46万个小金融机构。让银监会去监管如此众多的小金融机构不太现实。对于他们的监管有两种方式，一是银监局下放给省，省里建小金融机构监管办公室；第二就是委托给批发供资机构来监管。批发供资机构要给小机构放款，就要收款，他们有监管的动力。这种监管关系是由放贷的利益关系派生的，成本低，覆盖广。而且自身动力强。

《南风窗》：在国内最有可能提供批发供资的会是哪家银行?

刘克崮：最有可能的还是国开行。国开行现在发债的融资成本比一般商业银行的吸储成本高，而且开行还是以大贷款为主，没有政策支持，又混在一个大框架下做，是做不久也做不大的。但如果将这块业务独立出来单独核算，或干脆成立一个开发银行的子公司，类似批发信贷供应公司，或者叫中小企业融资信贷公司，国家给予一定的政策支持，就可以做。

《南风窗》：开行首批与12家城商行和农村合作银行合作的微贷款项目是否盈利?

刘克崮：自2005年起，开行通过“资金+技术”的方式，先后与包头、台州等12个城市商业银行合作开展微贷款业务。截至2008年底，共发放6万笔微贷款，金额达46亿元，平均金额是7.7万，30天以上的逾期率是0.2％，资本利润率很高。微贷款试点取得了很好的社会效益。广大农户、个体户和小企业获得了贷款，发展并赚钱了。商业银行也赚钱了。

开行微贷款第一期自身的效益不大理想，因为我们不仅贷款降息，而且还承担了聘请国际咨询公司进行微贷款培训的费用，每年要付数百万元。我认为咨询费支付阶段可以称之为产品研发期。研发期当然要投入，一旦有小批量生产，就可以赚钱；如果大批量生产，利润就高了。国际经验表明，微贷款的资本利润率远高于普通商业贷款。我们已经有小批量试点，当前正在研究与外部机构实现风险共担、利益共享的合作共赢方式，长期可持续性地将微贷款推广下去。

对微贷款实行税收优惠

《南风窗》：在国开行，您倡导推行微贷款试点，实现微贷款的商业可持续性发展，并致力于解决草根经济融资难的问题。您为什么如此具有“民生”情结?

刘克崮：我父母亲都参加了革命战争。我非常敬仰他们那一代人。鲁迅评价红军长征时说“这些人是中华民族的脊梁”。我觉得在任何一个历史时期，一个民族要生存下去，发展壮大，就要有一批脊梁式的人物代表和反映民族大众和国家的利益。我是孟良崮战役胜利那天出生的，这是一个历史情结。上世纪60年代初的3年困难时期，我目睹了家乡百姓们吃玉米芯、白薯叶的情景。60年代末，70年代初，我下过乡，当了5年农民。有了这种经历，我对计划经济的优缺点，对社会底层民生的艰难有了较深的体会。

改革开放成果巨大，但也面临着很多现实的突出问题。这些问题从长期来看阻碍我们的发展，阻碍我们和世界的和谐共处，也阻碍百姓的切身利益。如果这些问题长期得不到解决，背离了民众的利益，就会威胁到我们的社会制度。

我在研究机构、地方政府、企业、国家部门、银行等不同单位工作过，切实体验到国家机器的运作方式，我基本上是先发现问题，再积极地反映，然后用有效的方式让建议被采纳，最后才能形成政策，付诸实施。我不认为这些事情很难，我觉得首先是要站在民众的立场上，站在国家长远发展的立场上，把事情弄明白，弄明白了才会有解决的办法。

在草根金融提案方面，我有很多的合作伙伴。全国政协和经济委的领导，工信部、人民银行、银监会、财政部、工商总局、统计局等部门都做了很多工作，财政部已经有具体的想法了，工信部和统计局关于小企业细分都在研究，央行和银监会一直在大力推进中小企业贷款和微型金融机构的建设。

此外，要有相应的政策，主要是监管权限的适度下放，实行中央和地方政府分层监管；然后对这些提供微金融服务的机构减免税。改革开放多年来，我们对外资企业实行所得税“两免三减半”政策，为什么不对我们自己的机构从事草根金融业务也实行税收优惠呢?我觉得可以考虑，在营业税和所得税方面，先对向农户发放5万元以下的贷款业务免税，再对20万元以下业务减半征收，以后再对100万元以下的贷款业务减征20％～30％。要让做小微业务的机构找到利益，现在的金融机构做小、微贷款业务找不着利益，就没有动力。