反腐治根在于用人制度

竹立家

5月22日,中共中央政治局召开会议,审议并通过了《关于实行党政领导干部问责的暂行规定》、《中国共产党巡视工作条例(试行)》。其中《关于实行党政领导干部问责的暂行规定》的出台,使我国在制度层面基本完善了对公共权力控制与监督的责任追究、纪律追究、法律追究三大机制。

2009年上半年,中组部、中纪委、国务院、甚至中央政治局会议在预防腐败和反腐败方面进行的一系列举措,力度不可谓不大。

笔者曾做过一个粗略统计,中国目前在职的部级干部大约是2400余名,局级干部5万人左右,处级干部50万人左右。自1990年以来,特别是2004年严格监督和处理官员腐败问题至今,每年平均有10名左右的部级大员因贪污腐败“落马”,而基于这一原因处理的局级以上干部年均400名左右,处级干部要达上千人。做一个不甚精准的对比,部级官员基本相当于国外某些国家的内阁成员,内阁成员如出现被问责、被指贪污腐敗或行为不当,整个内阁都会震动。我们仅贪污腐败一项,就达到每年“落马”10名部级高官,这个比例怎么说都是很大的。

高喊改革口号挤压改革空间

从已查处的贪腐案件来看,目前最重要的趋势是一把手已经成为贪污腐败渎职犯罪的重灾区,从一些资料数据上,一把手犯案比例可能超过50%,有的地方甚至达到70%。这种情况不只存在于党政机关领导干部中间,在学校、医院、科研院所等一些事业单位,也出现了一把手独揽大权,管理层由少数内部人控制,动不动以组织或改革的名义胡作非为,给这些地区和部门的经济社会发展造成了很大的损失,也极大地损害了党在基层的威信。这种权力无限大、责任无限小、监督和制约不配套的一把手痼疾,更诱发了干部选任中的投机钻营、拉票贿选、跑官要官、带病提拔等种种问题,也使得贪腐案件中买官卖官的规模和程度逐年攀升,到了非变革吏治不可解决的地步。

第二个趋势是因贪腐被查处干部的年轻化。广东省纪委的统计显示,近两年来,因违纪违法被立案查处的干部,45岁以下部分占到了总数的55%以上,这个数据值得我们深思。

同时,近期的腐败出现了一种新动向,即“通过高喊改革口号而挤压改革空间”,使一些关键改革流于形式。部分官员在政府工作、行业发展等问题上高喊改革与民主的口号,但在执行过程中只是走形式摆样子,更有甚者反而操纵民主程序实现自我意愿,玩弄民主,群众敢怒而不敢言。

群众“四权”受制约

针对腐败问题,制定法律法规严格监督和惩处犯罪是必要的。但国内的现实是,来自各层面的法律法规、文件决议不可谓不多,但预防腐败效果仍不理想,腐败案件层出不穷,有些地区或位置甚至是接连几任“前腐后继”。

究其根本原因,在一个单位、一个部门、一个地区,群众没有切实制约领导权力的“刚性”渠道,特别是制约一把手权力的刚性渠道。群众的知情权、参与权、表达权和监督权很难发挥。

许多案例证明,领导对群众的“四权”有着很大的制约作用,敢于提意见的后果对群众个人来说很严重。由于我们在用人问题上至今没能实现一个行之有效的选拔晋升制度,拉帮结派、买官卖官在一些单位几乎就是明火执仗,党的事业、人民的事业变成了“小团伙事业”,让群众心寒。所以,要根治腐败现象,最根本的是要治理用人上的腐败,要切实限制一把手的用人权,防止公共机构管理层形成“团伙利益”,以组织名义谋取私利。用人腐败是最大的腐败,这也正是中组部部长李源潮反复强调“用三五年时间根治选人用人不正之风顽症”的原因。

一把手选拔上的民主至关重要

社会主义政治文明的核心价值就是民主,就像十七大报告里面讲的,民主是社会主义生命。目前的改革已到了一个关键时刻,通过民主的形式选人用人无疑是我国政治行政体制改革的方向。

要使选出来的干部得到群众认可,关键还是谁来“选”。在“选”的过程中,提名、考察和考核各环节都非常关键,哪一个环节出了问题,都会严重影响选人用人的公信度,影响群众对干部的看法。

目前选人用人公信度不高的主要原因,是我们所制定的原则和程序落实不到位,在实践中得不到严格执行。群众通过民主参与的形式选出的干部,群众当然认可。如果把民主当成摆设和口号,实际上还是领导任命制,那就摆脱不了“官选官、大官选小官”的选任模式。从这个意义上说,浙江的票决制、四川的公推公选制实验,都是具有标杆意义的民主实验,它们通过社会主义民主的形式,让群众在选人用人上,特别是在选用一把手上有表达权、发言权和选举权,是我国基层民主的有益实验,应尽快在全国3.8万个乡镇推广。

我们要特别强调的是,在一把手选拔上的民主至关重要。用民主的办法,选好用好一把手,不是用西方的三权分立和普选制,而是要实现党代表和人民代表真正的选举产生。层层选举,以制约一把手权力,避免单位小团体化、家族化,甚至是“买卖化”,不能让一把手用其个人意志代替权力意志,代替党的意志和人民的意志。

相对于政务官的选举,事务型公务员则应该通过绩效考核和资历制度等科学程序实现自然晋升。同时,政府要在行政过程和官员财产问题上坚持公开透明,推进政府信息公开,尽快通过官员个人财产申报制,这是从根本上遏制腐败的方法之一。

制度稳定正向激励

另外,对于现有的选人用人指导思想及干部制度的缺陷和漏洞,我们也亟需梳理和思考。

目前基层在推行领导干部年轻化问题上,出现了把关松散、特殊政策被滥用的情况。在一些乡镇,书记、乡镇长要求30岁,团委书记(副科级)要求28岁,这与基层繁重、复杂的工作要求干部具备的较强综合能力极不相符,不利于形成科学合理的班子成员年龄梯次结构,也不利于发挥不同年龄段干部的作用。推行干部年轻化绝不能采取按任职年龄层层递减的“一刀切”方式,年轻化不是低龄化,破格提升更不能成为官员晋升的常态。

同时,我们也不得不承认,扭曲了的领导干部年轻化和后备干部制度是造成腐败年轻化的一个因素。如果制度不稳定,没有对大多数人形成正向激励,给予所有官员以正确的职业预期,提拔了一个不该提拔的人,那么极有可能是“提拔一个干部,凉了一批人的心”。