探索建立县级政治体制改革试验区

辛　宇

如果说,我国经济体制改革的大面积推广和大范围成功,直接得益于深圳等经济特区和10多个沿海开放城市,那么,我们这些年政治体制改革的滞后,也多由于始终没有建立政治体制改革的特区或综合试验区。

30年前的改革开放,是靠危机推动的。因此,一开始就面对争议,面临风险。首倡创办经济特区的邓小平,于深圳特区建立5年后来到深圳,在眼见为实的情况下,也不轻易表态。他离开深圳的第七天,在有关领导的再三恳求下,才在廣州写下“深圳的发展和经验证明,我们建立经济特区的政策是正确的”这一题词。

30年改革开放,走的是“突破在地方,规范在中央”之路:中央赋权于特区,特区敢闯,杀开一条血路,风险过后收效益,拷贝成功大面积。可以说,没有特区的试验,没有特区的成功,就没有中国特色社会主义理论的成熟,就没有中国特色社会主义。

但是,深圳特区在经济体制改革取得一定成绩后,并未能及时深化政治体制改革。10多年前,就有不少人尖锐地指出,深圳特区敢抢跑而不会领跑,有经济建设速度而无政治改革深度。以这些年的舆论监督为例,名为改革排头兵的深圳几乎处处失语,不仅与一桥之隔的香港形成巨大反差,也让毗邻的广州尽领风骚。于是,在舆论监督很不到位的深圳,出现市长许宗衡的腐败落马,也就不足为奇了。

因此,尽快建立县级政治体制改革试验区,已经成为深化政治体制改革的当务之急。笔者以为,可以明确以下8点:

一是行政管理体制改革不等于政治体制改革。政治体制改革并非一定要以行政管理体制改革作为突破口。无论是大部制改革还是调整省市县三级政府的层级权限,均不足以解决县域发展需要与县级政府权限不足的矛盾。

二是“我国七大综合配套改革试验区,其改革试验主要集中在行政权范围内,不足以解决政治权力结构缺陷带来的问题,且其并非在县域范畴内进行,不具备普遍性。”(中国社科院农村经济发展研究所社会问题研究中心主任于建嵘教授语)

三是政治体制改革应遵循党内民主先行的原则,选择县级党委进行党委领导制度的改革,即对县这一级进行改革党内权力结构的试点。

由试点县的党代会选举产生党内的3个委员会。一是县委会(党内决策机关),由15~21人组成,实行委员会制,县委书记是会议的召集人,但他与其他委员是完全平等的一票权。二是执委会(党内执行机关),由5~7人组成,实行首长负责制,由现任的县委专职副书记担任执委会书记,成员包括组织部长、宣传部长、统战部长、县委办公室主任。三是监委会(党内监察机关),由5~7人组成,实行委员会制,县纪委书记改称监委会书记。

四是在县级党委进行改革党内权力结构的试点,既符合党的十七大提出的选择一些县(市、区)试行党代表大会常任制的要求,也能有效推进党代会常任制的试点工作。

五是党代会常任制不能蜕变为党代表常任制,也不能止步于党代表任期制。前者除了费钱,难有进展;后者除了耗时,难有成效。从1956年党的八大提出党代会常任制,迄今已过半个世纪;即使从1988年中组部在全国选择的12个试点县市算起,也有21年。经历如此长的时间,党代会常任制却没有实质性的突破,关键就在于既没想到要建立一个“党内的国会”(毛泽东语),也没想到要借助党代会常任制真正解决党内权力过分集中这一“总病根”(邓小平语)。

六是要鼓励各地的党代会常任制试点进行有效突破。如改革权力结构,改革选举方式,改革舆论监督,改革问责制度等,既可以是单项改革的突破,也可以是综合改革的突破。

七是全面解读党的十一届三中全会对30年改革开放的影响力。笔者以为其功绩有三:一是对党内权力进行了分解,重建中央纪委(集体分权);二是在党的生活和国家政治生活中加强了民主(个人限权);三是实现了全党工作重点转移。很多人只从工作层面解读,因而对前两大功绩评价严重不足。其实30年来,我们一直受惠于前两项重大改革举措。当前存在的突出问题,也正在于没有及时深化前两项改革。所以,党的领导制度,主要是党内权力结构的改革应当通过县这一级的试点先行。在此基础上,再推进行政管理体制改革,则会事半功倍。

八是笔者设想的我国政治体制改革,可先用“两分”来概括:第一步党内分权,主要是改革党内沿袭已久的“议行合一”领导体制,分设承担决策、执行、监督职能的3个委员会,从分解权力入手,使党内民主能够依靠权力结构合理而存在,并能够依靠权力配置科学而发展;第二步党政分工,主要是改革党政不分以党代政的现象,从不交叉设置机构、不交叉任职入手,使党委工作与政府工作有较为明确的分解。