生态效益补偿制度及立法构想

诸　江

摘 要:生态效益补偿制度是建立在环境经济学、生态学、环境法学等理论基础之上的一种合理的制度模式。厘清生态效益补偿这一概念,完善现行的法律规定,并进一步制定一部专门的《生态效益补偿法》,是我们保护环境资源生态功能的有效手段。

关键词:生态效益补偿;抑损性补偿;增益性补偿;立法构想

中图分类号:D922.6文献标识码:A文章编号:1003-949X(2009)-07-0045-02

环境资源除了具有经济价值之外,还具有更为重要的生态价值。但长期以来,我国政府一直沿用行政手段强令居民进行生态环境保护,没有充分认识并在政策中特别是法律中体现环境资源生态效益的价值和特点,也没有充分考虑不同主体的利益需求,致使我国环境破坏和资源浪费日益严重。对此,我们必须反思我国长期以来解决环境生态问题的思路,不单只需要针对资源利用的负外部性进行征收生态补偿费,还需要对保护、建设生态环境的主体进行补偿,以激励生态效益的足额持续供给,更需要将这种生态效益补偿以法律的形式使之确定化和体系化。

一、生态效益补偿的法律涵义

在我国,人们谈论生态效益补偿,其法律依据是《中华人民共和国森林法》。因为,这个法律文件第一次采用了生态效益补偿这个概念。但在该法中并未对该概念进行准确的定义和慎密的审视。

从我国生态保护与管理实践看,生态效益补偿也经历了不同的试点阶段,从而致使其涵义也历经了一个逐步完善的过程。一开始,被认为是对生态环境本身的补偿。如国家环境保护总局2001年颁发的《关于在西部大开发中加强建设项目环境保护管理的若干意见》规定,对重要生态用地要求“占一补一”;其次,被认为是征收生态环境补偿费。即利用经济手段对破坏生态环境的行为予以控制,将经济活动的外部成本内在化。这也使很多学者据此认为生态效益补偿就是“征收生态效益补偿费”[1];再次,生态效益补偿被认为还包括了对个人与区域保护生态环境或放弃发展机会的行为予以补偿,相当于绩效奖励或赔偿;直至生态效益补偿进一步被认为包括了国家对具有重大生态价值的区域或对象进行的保护性投入等。[2]

其实,我国出台的生态效益补偿就是想通过调整生态环境保护涉及各方环境利益背后的经济利益关系,实现“保护者受益、破坏者受罚、受益者付费”的原则,建立保护生态环境的经济激励机制。具体表现为:一方面对生态环境保护和建设使生态调节功能得以维护、增值而使自己经济利益受损或付出代价者由国家给予补偿;另一方面对开发、利用自然资源使生态调节功能丧失的开发者和利用者收缴生态效益补偿费。前者称为“增益性”补偿,而后者可称为“抑损性”补偿。

二、我国生态效益补偿制度面临的现行法律缺陷

从我国生态效益补偿的立法和实践可以看出,生态效益补偿经历了一个从政策个别调整到国家立法调整以及个别地方立法试点先行的渐进过程。但由于种种原因,除了经修订颁布实施的《森林法》原则规定了“国家设立森林生态效益补偿基金”和对占用林地单位开征森林植被恢复费外,我国在生态效益补偿管理上,至今没有建立健全的法律体系。

1.结构上的缺失

(1)《中华人民共和国宪法》中缺乏对生态效益补偿的规定。我国宪法中只规定了出于公共利益的需要对于土地征收、征用应给予补偿。但这种补偿只是针对土地本身的经济价值所进行的,没有规定对土地上的附着物或对土地利用进行限制所造成的损失进行补偿,故没有体现出土地的生态价值,不能作为构成生态效益补偿的法律依据。

(2)《中华人民共和国环境保护法》。这部法律偏重于“防治污染和其他公害”,对生态保护的法律规定存在不足,也没有生态效益补偿的相关条款。

(3)单行法规定的生态效益补偿制度缺乏实施细则和下位法。在我国有些单行法规定了补偿制度,但往往缺乏实施细则而使其不具备可操作性,或者配套规定不健全。如《野生动物保护法》规定:“因保护国家和地方重点保护野生动物,造成农作物或其他损失的,由当地政府给予补偿。补偿办法由省、自治区、直辖市政府制定。”而我国很多地方政府并未制定相关的补偿办法,从而使得该规定无法落实。[3]

2.内容上的不完善

(1)自然资源保护单行立法偏重经济利益,很少考虑生态效益,使生态效益补偿工作缺乏法律依据。

比如我国的自然资源保护立法规定的各种不同的收费中绝大部分均属于资源的有偿使用费或自然资源的保护管理费以及对资源破坏的惩罚性收费,都是补偿自然资源的经济利益,关注于资源的生态效益的规定几乎没有。其次,单行法中对自然资源开发利用者承担的保护生态环境义务未作出具体规定。即便有所规定,也不太合理,很难达到对生态效益补偿的目的。再次,单行法中规定的对自然资源造成破坏的补救措施太为单一,处罚也太轻,达不到对自然资源进行保护的最终目的。特别是《刑法》中对盗伐林木的最高处罚规定太轻,同样欠缺生态效益的考虑。

(2)生态效益补偿基金的筹集和使用管理缺乏合理性。

基金的筹集和使用是生态效益补偿的关键,应以法律的形式对基金的来源、征收方式及使用作出明确具体的规定,并对违法行为所应承担的法律责任作出明确的规定,以确保资金筹集和使用的合理性和有效性。但目前我国法律在这方面的规定明显不足。如《森林法实施条例》中规定,国家公益林由中央财政补偿,地方公益林由各级地方财政补偿。这一规定意味着,一旦地方财政状况不好,对公益林补偿承诺的资金就得不到保障。补偿资金筹集渠道的单一性,造成目前补偿资金严重不足。

(3)目前已有的政策法规不稳定。

我国现行的生态效益补偿制度其主要依据是政府制定的各项政策和法规,而政策法规的不稳定性造成了很多生态效益补偿的不到位,也不利于制度的建立。比如我国2002年颁布实行的《退耕还林条例》规定对退耕户实行粮食补助,并规定:“批准粮食企业向退耕还林者供应不符合国家质量标准的补助粮食或者将补助粮食折算成现金、代金卷支付的,要承担相应法律责任。”政府与退耕户还签订了具有法律约束力的退耕合同。但由于形势的变化,随着粮食市场价格的反弹,政府当初给出的结算价格不够购得相应的实物,因而2004年国务院办公厅下发《关于完善退耕还林粮食补助办法的通知》规定:“从今年起,原则上将向退耕户补助的粮食改为现金补助。”这种做法,严重影响了政策法规的公信力,也不利于生态效益补偿制度的建立。[4]

三、完善我国生态效益补偿制度的立法构想

强调法律制度在生态效益补偿中的重要性和权威性,对于整个生态保护和建设的可持续发展具有至关重要的意义。对此,我们非常有必要将我国现行的相关政策上升为法律规范,“补偿政策法律化”,使补偿制度名副其实地成为使受损权益得到恢复和弥补的一种法律手段和法律制度。除了对以上几部法律法规进行结构和内容上的完善,更主要的是国家应加紧制定和颁布专门的《生态效益补偿法》,使该制度进一步系统化和完善化。该法的制定主要要明确以下内容:

(1)补偿的对象

如前所述,在“抑损性”生态效益补偿中,补偿的提供者是导致生态功能受损的自然资源特定开发利用者,接受者是国家。在“增益性”生态效益补偿中,补偿的提供者是国家,补偿的接受者是调节性生态功能的提供者、特别牺牲者。在补偿中还要特别处理好流域补偿问题,即处理好上游和下游的补偿关系。上游地区进行生态保护为下游地区资源开发提供了良好的环境资源并使其经济得以发展,对此上游地区进行了环境投入或至少限制了相关产业的发展,出于公平和可持续发展考虑,为了使上游地区继续履行好森林营造及保护的责任和义务,下游地区都应该给予上游生态效益补偿。

(2)补偿的方式

我国现行的生态效益补偿主要局限于国家补偿,由中央和地方财政对相关对象进行以经济为主的补偿。但国家财政资金极其有限,地方财政也贫富不均,改革过程中,经济的高速发展又造成很多行业的资金缺口,对生态效益补偿资金的投入很难落实。因此,我们在加强国家对生态效益补偿进行干预的同时,应更多采用经济激励措施和市场机制来推动我国生态效益补偿法律制度的实施进程。补偿的方式可以概括为政府财政补偿为主,市场机制补偿为辅,社会捐赠补偿进行有益补充。市场机制补偿是国际先进经验的借鉴,也是我国未来生态效益补偿的发展趋势。它主要源于公共服务的地域性和“谁受益,谁付费”的思想。公共服务的提供方和受益方可以自发进行谈判,达成交易合约,从而实现外部影响的内部化,提供资源的配置效率。目前国际上实施的碳交易即是生态效益补偿市场化的体现。

(3)补偿资金的来源

为保证生态效益补偿能够顺利实施,确保补偿资金的多元化和畅通是非常关键的因素,建立生态效益补偿基金是较为可行有有效的措施。补偿基金可以由:政府财政所拨款项、征收的生态补偿费或增收的生态税、生态补偿保证金和进行生态权交易所得资金几部分组成。

(4)《生态效益补偿法》基本框架设想

对此,笔者设想我们制定和颁布的《生态效益补偿法》基本框架由以下六章组成:

第一章 总则。主要规定立法的基本原则和指导思想。

第二章 管理机制。主要界定生态效益补偿的管理基本机制,确定管理机构、管理权限、管理范围。

第三章 生态效益补偿基金。主要界定生态效益补偿基金的筹集渠道,资金的监督和管理。

第四章 生态效益补偿方式和标准。主要界定生态效益补偿的种类、范围和标准。分别对各类补偿作出相应的规定。

第五章 法律责任。主要界定违反本法应当承担的法律责任。

第六章附则。主要界定本法的生效时间,解释权益等内容。

参考文献:

[1] 杜群.生态补偿的法律关系及其发展现状和问题[J].现代法学,2005(3):186-191.

[2] 万军,张惠远.中国生态补偿政策评估与框架初探[J].环境科学研究,2005(2 ):1-8.

[3] 曹明德、王良海.对修改我国(野生动物保护法)的几点思考:兼论野生动物资源生态补偿机制[J].法律适用,2004(11):28-31.

[4] 梅世华.退耕还林--补钱还是补粮?是一个值得考虑的问题[J].粮食问题研究,2004(5):1.

责任编辑:丰军